健全社会保障体系加强农村基本保障

陈文辉

（中国保险监督管理委员会，北京 100032）

    ［摘要］改革开放以来，我国的社会保障体系建设取得了巨大的进步，但社会保障体系框架不完善，功能没有得到充分发挥；社会保障体系公平性不足，难以承担起服务民生的重任；基本养老保险可持续性不强，形成财政的潜在包袱；社会保障体系运行效率不高，难以充分调动政府和市场两个方面的积极性。当前，和谐社会的建设对社会保障体系提出新要求，人口发展使社会保障体系面临新的环境，经济社会结构的变化对养老保障体系建设提出新挑战。必须明确多层次、多支柱模式，调动全社会力量共建社会保障体系；完善基本养老制度，优化运行效率；发展企业补充养老保险、个人储蓄性养老保险、补充医疗保险和商业健康保险，使社会保障体系各支柱的发展趋于合理；采取有力措施切实加强对农民的基本养老保障。
    ［关键词］社会保障；商业保险；养老保险；和谐社会
    ［中图分类号］ F840．6 ［文献标识码］ A ［文章编号］1004-3306（2007）07-0003-04
    Abstract： China’s social security system has been improved significantly ever since the adoption of the reform and openup policy. However, the framework of the system remained to be completed and its role to be further displayed. The equality of the social security system is inadequate, making it unable to uptake the role of improving livelihood for all. Moreover, the basic social provision is far from being sustainable, leaving a potential fiscal burden going forward. The lack of operational efficiency of the system makes it difficult to mobilize both the government and the market. Currently, the construction of a harmonious society has put forth a new requirement on the social security system, population evolution has changed its external environment and socioeconomic structural migration is posing new challenges to it. We must specifically adopt a multitiered, multipolar model and mobilize the whole society to create a suitable social security system; We should also improve on the basic social pension system and enhance the operational efficiency of this system, while employing supplementary pension insurance, individual pension insurance; complementary medical insurance and commercial health insurance to make the multipolar social security system work effectively. Furthermore, we should adopt rigorous measures to strengthen basic pension insurance for rural population.
Key words：social security; commercial insurance; pension insurance; harmonious society

完善的社会保障体系是构建社会主义和谐社会的重要内容。《中共中央关于构建和谐社会若干重大问题的决定》提出了构建和谐社会的九项主要任务，其中之一就是“社会就业比较充分，覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立”。同时，完善社会保障体系是服务和改善民生问题的重要手段，社会保障问题在我国经济和社会转型时期备受各界关注。
保险和社会保障有着密切的渊源，努力发挥商业保险在健全社会保障体系中的作用，既是十六大以来保险业发展的重要目标，也是保险业需要进一步深入研究和积极实践的重大课题。
一、我国社会保障体系的现状及存在的问题
改革开放以来，我国的社会保障体系建设取得了巨大的进步，但由于脱胎于传统计划经济，受经济社会发展水平和城乡二元结构等多方面因素的影响，其发展相对滞后。
（一）社会保障体系框架不完善，功能没有得到充分发挥
1．社会保障体系建设缺乏前瞻性。过去，我国社会保障体系建设更多地考虑了国家改革发展的阶段性任务，如国有企业脱困等，对建立社会保障体系的战略意义，怎样建设符合国情的多支柱社会保障体系，以及社会保障体系建设的指导思想、主要目标等问题，都缺乏深入、系统的理论研究。
2．社会保障制度建设缺乏统筹性。在社会保障制度的建立过程中，不同部门在社会保障体系建设中的定位和职能分工没有完全理顺，出台的政策法规体系存在一定程度的条块分割，不同地区和产业的保障制度建设原则和给付标准不统一。
3．社会保障体系各支柱发展缺乏均衡性。企业补充养老保险、个人养老与健康保险远未发展成独立的保障支柱，不同层次、不同支柱保障制度之间相互补充、协调发展局面尚未形成。
总体上看，我国社会保障体系的功能没有得到有效发挥，对经济社会长远健康发展带来了一些不利影响，主要表现在以下四个方面：一是缺乏未来明确的保障预期，导致人们过度储蓄，阻碍扩大内需；二是基本养老保险的可携带性不强，导致劳动力市场效率降低，不利于在全国范围内优化劳动力资源配置；三是养老基金积累不足，商业养老保险发展滞后，导致国家金融结构难以得到优化，无法有效分散金融风险；四是相当一部分出口企业职工没有享受社会保险，导致出口成本被人为压低，人民币升值压力加大。
（二）社会保障体系公平性不足，难以承担起服务民生的重任
1．社会保障体系覆盖面较低。从社会保险看，截至2006年底，参加城镇基本养老保险、基本医疗保险人数各为1.88亿人和1.57亿人，分别占城镇就业人员总数的66％和55％；而参加农村养老保险人数为5 374万人，仅占农村人口总数的7.22%。从企业补充养老保险来看，2006年末全国有2.4万家企业建立了企业年金，缴费职工人数为964万人，占企业总数的比例和企业职工总数的比例都不到1%。从个人养老保险来看，我国人均持有长期寿险保险仅0.1件，远低于发达国家1.5件以上的平均水平。
2．不同居民参与社会保障体系的资格和能力存在巨大差异。城乡人口能否参加社会保险主要取决于是否拥有城镇户口；城镇职工能否享受企业补充养老保险主要取决于企业性质和所从事的行业，如在已经建立企业年金的企业中，大多数企业属于垄断性或资源性行业，如煤炭业和石油业；居民是否购买商业养老保险则主要取决于收入状况和保险意识。
（三）基本养老保险可持续性不强，形成财政的潜在包袱
1．现行制度存在较大的资金缺口。关于我国的基本养老保险隐性负债的各种估计中，最低的占GDP的25%，最高的占GDP的120%。由于缺乏有效的方法应对隐形负债，统筹基金长期透支个人账户基金，造成个人账户“空账”运行。截至目前，基本养老保险个人账户空账的规模已达1万亿元左右，并以每年约1 000亿元的规模迅速扩大。
2．制度设计缺乏科学性。这主要表现在统筹层次过低，目前全国绝大部分省份仍实行市级或县级统筹，限制了劳动力市场的流动性，加大结构性资金缺口，削弱基金调剂能力。同时，不同地区缴费率差异过大，不利于统筹区域协调发展。
（四）社会保障体系运行效率不高，难以充分调动政府和市场两个方面的积极性
1．政府管理体制不健全。首先，政府承担了大量本应该由市场来承担的职能，例如各地社保部门对基本养老保险个人账户进行管理运作，强制主办补充医疗保险，不仅效率不高，还存在资金混用等管理风险。其次，社保基金的运作没有实现“管、办、监”分离，容易诱发各种腐败问题。同时，社保体系各监管机构之间的协同监管机制尚未真正建立。
2．市场机制缺位。在基本养老保险方面，个人账户基金迫切需要金融机构专业化的资产管理服务，以及通过保险业提供年金化领取方案。在企业补充养老保险、补充医疗保险、个人养老与健康保险方面，由于缺乏税收优惠政策，限制了企业和个人的选择空间，不同企业和个人差异化的保障需求无法得到充分满足。
二、我国社会保障体系面临的形势和挑战
当前，我国社会保障体系与和谐社会建设严重不相适应；与人口发展和人口流动特点严重不相适应；与城市化、工业化进程严重不相适应；与经济市场化、全球化发展严重不相适应，面临着新的形势和挑战。
（一）和谐社会的建设对社会保障体系提出新要求
社会主义和谐社会，是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。构建社会主义和谐社会，一是要求提高社会保障体系的公平性，建立覆盖城乡的、统一的、基本的社会保障制度，使全体公民能够享受经济增长和社会进步的成果；二是要求提高社会保障体系的效率，健全各项制度和机制，完善各个环节的管理，为人民群众提供优质、高效的服务和保障；三是要求提高社会保障体系服务经济社会全局的能力，促进劳动就业稳定、金融市场发展和经济健康增长。
（二）人口发展使社会保障体系面临新的环境
1．老龄化进程加快要求建立完善的养老、医疗保障体系刻不容缓。2006年，我国60岁以上老年人口已达1.43亿人，占总人口的11%，且正以年均3％的速度增长，预计到本世纪40年代后期将形成老龄人口高峰平台，60岁以上老年人口将达到4.3亿人。
2．“未富先老”的特点要求社会保障制度设计科学、高效运行。发达国家在进入老龄化社会时，人均国民生产总值基本上在5 000美元至１万美元，目前平均达到２万美元，而我国2006年人均国民生产总值仅在2 000美元左右。
（三）经济社会结构的变化对养老保障体系建设提出新挑战
1．城镇化发展使得农民保障问题极为突出。在农村家庭、土地的保障功能将日益弱化的情况下，如何为4 000万失地农民、1.5亿农民工、1.6亿农村剩余劳动力、农村老龄人口提供养老、医疗等社会保障，如何衔接城镇和农村养老保障体系，是我们必须认真研究、有效解决的重要问题。
2．工业化发展要求社会保障制度应当适应全国统一劳动力市场的形成，实现领取资格的全国可携带性；要求社会保障制度重视对弱势群体的保护，应对经济社会的快速变化，促进产业升级换代。
3．市场化进程推进要求充分发挥市场的作用，更多地用市场机制去解决保障问题，充分调动社会各界力量建立高效的社会保障体系。
4．全球化发展要求必须要认真考虑社会保障体系对劳动力成本、高素质人才的吸引力以及国家产业竞争力的影响。
三、健全我国社会保障体系的政策建议
国际改革经验和我国的实践表明，健全社会保障体系是构建社会主义和谐社会的内在要求，我们要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观为统领，按照服务和促进民生的要求，抓住公平和效率两个重点，运用政府和市场两种手段，着力扩大基本社会保险覆盖面，着力发挥企业和个人在社会保障体系建设中的积极性，调动全社会力量，共同建设适合我国国情、覆盖城乡全体居民的多层次、多支柱的社会保障体系。
健全社会保障体系，要遵循统筹规划、健全制度的原则，注重各制度的完整性、协调性、科学性、连续性和可操作性；要遵循政策引导，多方参与原则，充分调动政府、企业、个人和社会各界的积极性，建立符合我国国情的多层次、多支柱保障体系；要遵循着眼长远，提升效率原则，充分发挥市场和各类专业机构的作用，降低运营成本；要遵循注重公平、促进和谐的原则，使不同地区、不同职业、不同收入阶层的人们都能够享受到合理的社会保障。
（一）明确多层次、多支柱模式，调动全社会力量共建社会保障体系
1．建立多支柱的社会保障体系。以养老保障为例，应当包括以下五个支柱：第一支柱是强制性社会统筹养老保险，即我国基本养老保险中的基础养老金部分，用于保障城乡劳动人口的基本生活；第二支柱是强制性个人账户养老保险，即我国基本养老保险中的个人账户养老金部分，之所以将我国的基本养老保险分成两个支柱，原因是为两类基金建立理论上的防火墙，防止社会统筹透支个人账户，保障个人账户基金的安全，同时为我国基本养老保险个人账户基金走向市场化运营管理奠定理论基础；第三支柱是自愿性的、享受税收优惠的雇主补充养老保险，采用缴费确定型和给付确定型的基金积累制度，包括团体养老年金保险、企业年金和公务员职业年金等，目的在于为职工提供较高水平的养老金，并在一定程度上协调资本和劳动之间的利益关系；第四支柱是个人储蓄性养老保险，由劳动者采用长期储蓄和个人年金养老保险等方式实现，国家给予一定的税收政策优惠进行支持和鼓励，目的在于强调个人应当为自己的老年生活进行理性规划；第五支柱是社会救助制度，包括国家社会救济、社会援助和家庭赡养等正式和非正式制度，用于保障社会弱势群体最基本的生存需求。
医疗保障体系也应当包括医疗救助、社会医疗保险和商业医疗保险等多个层次。
2．正确认识政府和市场、社会保险和商业保险的关系。政府通常具有两种职能，一是替代市场，二是监管市场。为全体国民提供最基本的养老和医疗保障，使人们免受饥贫病残的困扰，这不是市场所能胜任的，是市场失灵的方面，而这正是政府应当承担责任的领域；而对于基本养老和医疗保障之上的存在差异化的养老和医疗保障需求，就应完全交给市场去做，由市场机制发挥基础的资源配置作用，这时政府的作用是对市场进行监管，着力避免或减少市场竞争的负外部性。
从一般意义上来讲，市场机制的经营效率往往高于政府直接经营，因此即使是在社会保险领域，政府可以自己直接经办，也可以直接向市场购买服务，通过“管、办、监”分离，确保资金安全和提高服务效率。因此，商业保险基于自身的管理和技术优势，为社会保险提供技术支持和管理服务，可以发挥社会管理的功能，减轻政府财政压力，提高保障机制运行效率，如为基本养老保险提供投资运营和养老金领取服务、承办农民工养老保险、失地农民养老保险、农村养老保险、基本医疗大额费用保险、新农合等。
所以，社会保险和商业保险呈现互动共生发展的关系：一是二者在空间上具有相互依存性，在体系结构方面相互依托，有机配合，共同构成了完善的养老保障体系；二是二者在功能上具有相互补充性，在保障项目、保障层次、保障范围等方面互为补充，满足人民群众日益增长的、多样化的养老保障需求；三是二者在发展上具有相互促进性，在管理机制、保险技术、监管方式等方面相互渗透，相互借鉴，不断改进服务质量，降低管理成本，提高制度运行效率。
3．统筹社会保障制度建设。社会保障制度的复杂性和我国国情的复杂性要求在国家层面统筹协调各项社会保障政策：一是由国家统一制定《社会保障法》，赋予社会保障制度明确的法律地位，保障公民权利；二是统筹各项社会保障政策和管理体制，协调相关部门密切配合，总体推进制度的实施和完善；三是实现“管、办、监”相分离，建立完备的监管体系，明确各监管机构职责，充分调动社会监管力量，保障各项制度的安全、平稳运行。
（二）完善基本养老制度，优化运行效率
1．将扩大覆盖面作为基本养老保险的工作重点。作为一项主要体现公平性的制度，基本养老保险应当覆盖全体劳动者，要逐步将城镇灵活就业者、失地农民、农民工、农业劳动者等纳入其保障范围。同时，这也是利用我国短暂的人口红利期缓解基本养老保险统筹基金缺口压力的有力举措。
2．逐步提高基本养老保险统筹层次。养老保险的统筹层次越高，抵御风险的能力就越大，从长远来看，我国基本养老保险应该建立在全国范围内分散风险的体制和机制，促进劳动力的合理流动，提高基金使用效率。
3．提高基本养老保险的资金平衡能力。一是可以赋予基本养老保险基金一部分国有资产的收益权，并根据资本市场发展状况逐步将一部分国有企业股权划拨到社保基金；二是加大各级财政对养老保障体系的支持力度；三是将一部分征地收益和土地增值收益作为社会统筹账户的资金来源；四是对部分奢侈品征收养老保障专项税；五是在协调就业政策的前提下，逐步、分类提高劳动者退休年龄，缓解因人口老龄化带来的基本养老保险财政压力。
4．对做实后的个人账户基金实行市场化运营。一是将个人账户养老基金托管和投资管理等进行市场化运作，由银行、保险公司、基金公司承办相关管理事务，保障基金安全，提高基金保值增值效率，有效应对通货膨胀风险；二是运用保险精算技术制定并完善科学的个人账户养老保险的发放机制，减轻国家财政负担，化解长寿风险；三是在条件成熟时可以考虑由银行、保险公司等金融机构进行账户管理，减轻政府工作压力。
（三）按照“政策支持、企业（个人）自主、市场运作、专业监管”的指导思想发展企业补充养老保险、个人储蓄性养老保险、补充医疗保险和商业健康保险，使社会保障体系各支柱的发展趋于合理
1．政策支持。一是对所有符合一定标准的、以养老、医疗为目的的商业保险制度给予适当税优政策支持；二是本着科学、安全、简单的原则进行制度设计，尽量降低制度运行的成本，推动企业年金、团体养老年金保险、补充医疗保险等快速、健康发展。
2．企业（个人）自主。企业和个人有着个性化、多元化的养老需求，对金融机构经办和开发的各类商业保险产品，各主体应该拥有充分自由的选择权，如自主选择建立企业年金或团体养老年金保险，高或低风险投资组合，一次性领取或年金化领取，进行长期储蓄或购买个人养老年金保险，是否建立补充医疗保险等。
3．市场运作。基本社会保障之外的各项制度的经营管理应实行完全的市场化运作，充分发挥各类金融机构的服务优势，如银行的账户管理、资金发放优势，保险业的精算、产品和计划设计、风险管理、年金化发放、资产负债匹配优势，基金公司的资本市场投资优势等。社保机构应该退出这个领域。
4．专业监管。各相关政府部门立足于自身职能，对商业保险进行有效的协同监管，确保基金的安全，提高运营效率。如以企业年金为例，税务部门的职责是加强税务管理，防止国家税收流失；劳动保障部门的职责是审核企业年金计划的公平性；银、证、保监管机构的职责是在自己的监管范围内，对参与经办企业年金和开办商业养老保险的金融机构进行全面的监管。
（四）采取有力措施切实加强对农民的基本养老保障
1．加快建立各项农民基本保障制度。我国农民群体相对城镇居民而言，是一个极为庞大的弱势群体，在城市化、工业化、市场化和国际化进程中更容易受到各种社会风险的冲击，需要国家建立正式保障制度帮助他们得到基本保障，如农村最低生活保障、农民工养老保险、失地农民养老保险、农村养老保险、新农合等，并随着城乡二元经济社会结构的消失而逐渐纳入城镇最低生活保障、城镇社会保险等制度。
2．通过多渠道筹集资金。在广覆盖、低水平的指导原则下，通过多种渠道筹措基本保障资金，如合理使用土地补偿金、加大财政转移支付等，实现国家城市反哺农村、工业反哺农业等既定发展方针。
3．鼓励采取多种经办模式。由于存在农民收入普遍偏低、区域经济差异、各级财政财力有限等现实情况，短期内还难以建立全国标准统一、模式统一的农村社会保障制度，国家应当鼓励各地通过多种模式建立和实施相关制度。如针对农民工流动性强、城镇职工基本养老保险只能实现省级以下统筹的特点，可以委托在全国各地都有分支机构的金融机构代办农民工养老保险。在无法将失地农民纳入城镇居民最低生活保障和城镇职工基本养老保险的地区，可以使用征地补偿金委托金融机构经办失地农民养老保险。目前保险业在重庆等18个省市开办了被征地养老保险业务，在全国66个县（市、区）参与新农合工作，取得了良好的社会效益，积累了较为丰富的经验。
商业保险作为社会保障体系的重要组成部分，要充分发挥效率更高、服务更好、成本更低、专业能力更强的特点，积极投身于社会保障体系建设的实践。在党中央国务院的高度重视下，在有关部门的大力支持下，在保险业的共同努力下，商业保险必将在健全社会保障体系、强化农村基本保障中大有可为。
     （本文系中国保险监督管理委员会陈文辉主席助理2007年6月16日在商业保险与农村社会保障论坛上的演讲，刊发时适当作了文字处理）
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