保险招投标活动中亟待解决的问题

张见生

（福建金融管理干部学院，福建 福州 350007）

　　［关键词］保险招投标；投标报价；招标公司；监督开标
　　［摘要］保险招投标是一种商业招投标活动，我国境内的这种商业活动，应受《中华人民共和国招标投标法》的制约与调整。但在目前，这一活动亟待规范。保险招投标活动存在的主要问题是：投标书不规范，内容冗长，无要点；投标人过少；招标公司对保险业务不熟悉，全过程的操作不够规范；评标委员会构成不合理，成员来源不合规，专家库存量明显不足；监管不完全到位。针对这些问题，为使保险招投标活动从初始阶段就能在正常、规范的轨道上运行，除了进一步加以培育之外，抓监督与管理环节也十分必要，比如按招标量及招标公司经营状况确定是否派员监督开标；进行从业人员的资格认定；检查专家库存量；加大法制宣传力度，普及保险知识教育。
     招投标是现代商业社会为促成供需双方在某一特定项目上的交易，通过公开、公平、公正的市场竞争，采用法制、理智的手段而进行的商业活动。保险招标是大宗投保人的市场索盘行为，是投保人为达到以最低的保费成本，换取最好的保险服务、实现最有效的风险转移效果之目的，通过公开方式招买保险单的商业活动过程；保险投标则是众多保险人对保险招标人招标愿望的响应。通过保险的招投标活动，撮合保险市场上的买卖双方，降低投保方风险转移的成本负担，促进保险公司经营管理水平的提高。本文拟分析保险招投标活动的特性，揭示当前保险招投标活动中存在的一些非规范问题，探索解决的办法。
　　一、保险招投标活动的特点
    保险招标具有招标活动的一般性质。此外，其特性主要表现在以下几个方面：
    (一)保险招投标是一种类似于保险中介的活动，但不完全是保险中介行为
    对于投保人而言，保险招标是其借助媒介(招标公司)或者公开手段寻求保险人的活动；对于保险人而言，保险投标是其通过媒介展业的一种方式。所以，保险招投标是一种类似于保险中介的活动，但不完全是保险中介行为。
    首先，保险招投标活动只涉及到投保人大宗风险转移的项目。该活动多是政府机关、企事业单位在对其大宗财物或人员的风险需要集中投保时而选用的办法。个人或小额单个的风险需要转移时则直接与保险人，或通过保险经纪人或保险代理人与保险人联系，无须采用招投标的办法。
    其次，按《中华人民共和国招标投标法》(以下简称《招标法》)，在开展保险招投标活动时，如招标人具有编制招标文件和组织评标能力的，可以自行办理招标事宜。而现代保险则倾向于引入保险经纪中介。
    再者，保险招标一般采用公开招标方式，即便采用邀请招标方式也还是一种公开的市场行为，让投标人知道还有其他什么人也参加此竞标。但是，保险中介活动一般先只有委托人与被委托人彼此知道对方的参与，委托人(投保人)甚至可以单独与多个被委托人(经纪人)一一联系并最后选中其中的一个被委托人，潜在的被委托人之间并不相互知情。所以，保险招投标并非就是保险中介活动。
    (二)保险投标报价的隐蔽性
    在保险招标投标过程中，保费费率，即作为获得保险服务与保障这种无形商品的价格具有隐蔽性，其可比性也很弱。特别是在我国，保险费率尚未市场化，投标人一般都按统一执行费率的最低标准报价。只有一些费率已放开的险种，通过价格竞争才在相当程度上具有实质性意义。2003年4月，中国人保宣布主动退出中国工商银行举办的资产统保招标活动，其最主要的原因是“对以价格为主要标的的招标是否适合保险业表示疑惑”。
    保险商品价格的隐蔽性也时时烦恼着招标人，这是因为保险提供的是服务，其效果如何，招标时难以兑现付讫。例如机动车辆险，一些大公司分支机构多，车辆出险后保险公司的查勘人员能保证在若干分钟内抵达事故现场，而小公司的网点少，查勘人员需要更长的时间才能赶到，这两种情况下，如果保障程度一样，费率也一样，在竞标中单靠口头上的承诺进行比较做出判断则十分困难。另一方面，我国目前大多数保险机构的技术、人才、数据、经验储备不足，竞标费率缺少应有的精算依据，市场主体单纯追求规模的粗放式经营等都进一步促成了保险投标报价的隐蔽性。
    (三)保险评标过程中，投标人本身固有的经营状况对中标与否起关键性作用
    建筑工程评标中，投标人的技术水平、设备状况等对中标与否起关键性作用。而保险公司是经营风险的特殊行业，其抗风险的能力、诚信度，甚至其社会知名度对评标委员会的评定结果都会产生很大的影响。正由于此，衡量投标人抗风险能力的“注册资本”就会左右着评标委员会做出有利于实力强大的保险公司中标的判断。这就是所谓评标的“惯性”。
    “惯性”是招标、评标活动中经常出现的现象，在保险评标中也难以避免。如果过分依赖“惯性”，招投标活动则失去意义。在保险市场的开放向纵深发展的今天，中资保险公司、中小型保险公司应当奋起，努力培育自身的“惯性”。
　　二、保险招投标活动中出现的问题及解决办法
     (一)投标书不规范，内容冗长，无要点
    《保险投标书》是保险投标人正式表达竞标意愿，提出竞标条件，阐述风险转移效果并向招标人展示本公司经营状况的书面文件。投标书大体应包括的内容有：公司概况与合法经营证件的复印本，投标的条件即保险费率与保险条款以及其他承诺。同时，为显示《保险投标书》中保险费率与保险保障程度报价的依据，《保险投标书》中应有体现投标人对保险标的物之风险状况进行分析的内容。
    从现状看，在保险人提交的《保险投标书》中，对招标保险标的物之风险状况的分析多不到位，《保险投标书》冗长。受评标时间与环境条件所限，评标委员会成员无法对各投标人的《保险投标书》一一仔细阅读并相互比较，作出公正的判断，从而导致评标不公，违背了招标人的初衷。
    笔者认为，保监会应进一步对《保险投标书》的统一规格、样式、涉及到的内容及其详略程度等作出具体规定。投标人在填制《保险投标书》时应另将竞标的要点列表，以便评标委员会成员先将之与其他投标人开列的内容对照比较，而后，评标人可再通过细阅《保险投标书》来获取更全面、更详尽的信息，作出判断。
      (二)投标人过少
    我国目前保险市场的主体仍显不足，而通过保险的手段来转移风险却具有“对应关系”，即具有大风险多向大公司转移，中小风险则多向中小公司转移的特点。这就是说，一项招标公告出来后，并不是读到招标公告的所有保险公司都会参加投标。这也就限制了投标人的个数。从市场的角度看，投标人越多，招标的效果就越好。要实现良好的招标效果就一定要增加保险市场的主体。
    按照我国《招标法》第28条的规定，投标者不足三人时要依法“重新招标”。保险招标也无例外地受到这一规定的约束。试设想，招标公告出示20天后，如果响应者仍不足三人，“重新招标”就能使投标者增加到法定人数以上?所以，关键还是在于发展经济，做大保险业，进一步开放保险市场，培育市场主体。
    （三)招标公司对保险业务不熟悉，全过程的操作不够规范
    据粗略统计，目前我国工矿企业、机关事业单位的保险招投标事宜多还是委托各地招标公司来进行，但尚无专业的保险招标公司，保险招标业务由公司的一个部门处理。这种情况当属正常。但是，保险招标是专业性突出，标的物涉及面极大，法律性很强而数量相对偏少的业务，招标公司很难配足所涉及到的各种专业人员，现有人员业务锻炼的机会又不多。所以，他们的业务水平较难提高；另一方面，招标公司出于经营成本上的考虑，开、评标过程简短粗糙，时间明显不足，直接影响了招标工作的质量。
    《招标法》第36条规定，“开标时，由投标人或者其推选的代表检查投标文件的密封情况，也可以由招标人委托的公证机构检查并公证；经确认无误后，由工作人员当众拆封，宣读投标人名称、投标价格和投标文件的其他主要内容——开标过程应当记录，并存档备查。”一些招标公司在现场操作中没有严格执行上述规定。笔者近日曾参加一次保险评标工作并发现，开标全过程过于短促，三家保险公司参加投标，开标全过程不足25分钟，招标公司的工作人员未当场宣读投标文件的全部主要内容，甚至连投标价格即保费费率都未公布，是工作人员不知道什么是“投标文件的主要内容”，不知道“投标价格”即“保费费率”或出于其他什么原因则不得而知。
    针对这一状况，监管部门应首先制定从事保险招投标工作有关人员的资格标准，审定上岗人员的资格，发放资格证明文件；其次，还要明确规定保险招标的开标程式。开标时，应采用更先进的手段，如录音、录像等办法记录开标的全过程。监管部门还要加大对此类资料的审查力度，必要时委派监管员到场监督开标。
    （四)评标委员会存在的问题
    由于评标是招投标工作中最为关键的环节，评标委员会的组成就成为问题的集中点。实务中存在的问题主要是：
    1.评标委员会构成不合理
    《招标法》规定，评标委员会成员应不少于五人，其中技术、经济等方面的专家不得少于成员总数的三分之二。招标公司受经营成本以及专家来源上的制约，多数情况下就请三位专家和两位招标人的代表共同参加评委会。由于招标人的两位代表多存在从属关系，且对保险、风险管理以及招标业务都不可能十分了解，在评标过程中，要么只有一种意见，要么就依附评委会其他三人的意见，这就往往使评委会实质性成员人数达不到法定要求，影响评标效果。
    2．评标委员会成员来源不合规
   “专家应当从事相关领域工作满八年并具有高级职称或者具有同等专业水平，由招标人从国务院有关部门或者省、自治区、直辖市人民政府有关部门提供的专家名册或者招标代理机构的专家库内的相关专业的专家名单中确定”，这是我国《招标法》第37条第3款的内容。该条文对“专家”的来源做了相当严格的规定。其中，从“国务院有关部门或者省、自治区、直辖市人民政府有关部门提供的专家名册”中选取专家的规定在执行中尤显困难。所以，招标公司多从本公司的“专家库内的相关专业的专家名单中确定”“从事相关领域工作满八年并具有高级职称或者具有同等专业水平”的评委会人员。但于实际操作中，问题往往出在“具有同等专业水平”这一点上。文字表述上的不足容易造成空子或漏洞。所以，在法律条文修订之前，专家是否“具有同等专业水平”应由监管部门来审定。
    3．专家库存量明显不足
    招标公司在保险招标项目评标前要采取“随机抽取方式”从专家库中确定本次参加评标活动的专家人选，“特殊招标项目可以由招标人直接确定”。这都是《招标法》的明文规定。但是，在招标公司专家库存量不足的情况下又如何“随机抽取”?
     (五)监管不完全到位
     虽然我国目前保险招投标市场活动的总量尚小，但不完全合规的现象却不容忽视。为从初始阶段就使其在正常、规范的轨道上运行，除了进一步加以培育之外，抓监督与管理环节也十分必要。为此，笔者建议：
    1．按招标量及招标公司经营状况确定是否派员监督开标
    就保监会在各地的派出机构而言，对保险招投标市场活动的监管不可能是其工作的重点，但该项监管决不可成其工作之盲点。在保险招投标市场活动的兴起阶段尤其要关注这方面的动态发展。可以在量上做出明确的规定，分三种情况进行处理：(1)大于某定量的招标活动应事前报监管部门备案；（2)监管部门可选择性地派员现场监督大于另一更高定量的开标活动；（3)更大笔的招标活动则务必请监管部门审定其专家组的构成并指派有关人员到场。
      2．从业人员的资格认定
  对组织保险招投标工作的从业人员进行培训并确认其从业资格。
      3．检查专家库存量
    招标公司保险评标委员会专家的专业门类需要齐备，各类专家的存量也要有一定的规模。如果类别不齐，数量不足，该类评标活动的质量与公正就会受到影响，所以，监管部门应采取各种手段核实招标公司各类专家库专家的实际存量。由于保险专业人员多集中于保险公司或保险监管部门，而这些部门的专业人员又不宜参加保险评标委员会的工作，适合参加评标工作的保险专家相对匮乏，监管部门应特别关注招标公司保险专家的实际库存量。
    在一些城市，可突破单纯由招标公司组织专家库的框架，由人才市场或人才交流中心统一组建地方性、综合性专家库。在每次评标前，由人才市场或人才交流中心“随机抽取”后提供给招标公司。后者缴纳适量的中介费用。
     4．加大法制宣传力度，普及保险知识教育
    在我国保险市场活动中，招投标是一项很新的内容。监管部门应根据我国的国情，进一步深入地开展《中华人民共和国保险法》、《招标法》的宣传与普及工作，开展保险知识的普及教育，提高全社会的法制观念与保险意识，从而促进保险招投标活动的健康发展。
［编辑：傅晓棣］
［收稿日期］2003—09—11
［作者简介］张见生 （1946—），男，1982年大学英语专业毕业，现任福建金融管理干部学院教务处长，副教授，1983年受训于中国人民银行、中国人民保险公司秦皇岛师资培训班，1990年~1993年在联邦德国汉诺威大学经济学院保险研究所进修，主要研究方向为政策性保险与社会保险。