我国应尽快建立农业保险体系

任巧巧

                         (中南财经政法大学工商管理学院，湖北 武汉 430030)

　　［关键词］农业保险；突出矛盾；政策根源；国际经验；农业保险体系
　　［摘要］目前我国农业保险发展陷入了停滞不前、日益萎缩的局面，其突出矛盾表现在广大农民迫切需要农业保险而各商业保险公司却不愿涉足该领域。究其原因，很大程度上是因为我国尚无配套政策对这项涉及加强农业基础地位的政策性保险业务予以大力扶持，而在国际上发展政策性农业保险早已成为WTO框架下世界农业政策的重要走向之一。入世后，我国政府必须对此予以高度重视，积极借鉴国外经验，加强农业保险立法，适时选择合理的农险发展模式，加大政策支持与财政扶持，建立农业保险基金，培育农村保险市场，尽快建立符合我国国情的农业保险体系，为我国农业和农民撑好这把“保险伞”。
　　
　　一、目前我国农业保险的发展状况
　　(一)我国农业保险面临的突出矛盾
　　1.农险业务长期亏损，保险公司望而却步。中国是农业大国，农业保险是个巨大的市场，但是90年代中期，我国农业保险的发展已经陷入停滞不前、日益萎缩的局面。究其原因，是商业保险机构无一例外地在农业保险方面全面亏损。这与一般商业保险的经营目标严重背离，从而使各商业保险公司极不情愿涉足农业保险。目前，在全国范围内开办农业保险业务的仅人保一家。人保自1982年恢复农业保险后至1994年间，因在计划经济体制下由国家财政兜底，所以对农业保险成本和盈利考虑较少，根据各地需要开办了不少农业险种。所以1993年农业保险保费收入达到8.3亿元，然而，与巨额保费相伴而来的是一直居高不下的赔付率。1993年农业保险的赔付率为116%，而在此期间则以1986年为最高，达136%。自1994年以后，财政部对人保公司实行了以上缴利税为主要目标的新的财务核算体制，一切与经济效益挂钩。出于对自身的生存与发展考虑，作为商业保险公司的人保开始考虑调整农险结构，对一些风险大、亏损多的业务进行了战略性收缩，赔付率随之下降，而农险规模和保费也逐年下降。1982年至2000年，人保农业保险的保费总收入为66.4亿元，总赔付额为59.1亿元，平均赔付率为89.5%。如此高的赔付率，加上业务经营的费用支出，使农业保险经营一直处于亏损状态。尽管国家1996年开始免收农业保险的营业税，但与巨大的风险相比根本微不足道。农业保险市场巨大，而各商业保险公司却避而远之，农业保险长期亏损无疑是重要原因。
　　2.自然风险与市场风险并存，农民迫切需要农业保险。农业是基础产业，又是弱质产业，迄今为止各种自然灾害对我国农业生产的打击仍较严重。特别是在现代生物工程技术和信息技术的推动下，在迎对入世后面临的巨大压力和挑战下，我国传统农业正加快实施结构调整，并以较快的速度和较大的规模形成新的产业，实现高科技支撑的跨越发展，其突出的特点是各地已出现的科技带动型的高投入的农业产业化经营。近年来，一些外商、国内企业和集团、农民都纷纷将投资转到了这一新型农业领域。如果一旦遭受自然灾害或意外事故，农民损失巨大。因此，对农业保险提出了迫切要求，以使其生产经营和家庭生活得到切实的基本保障。然而，从总体上看，当前农业保险并未成为多数农民现实的有效需求和普遍选择，大部分损失仍因无法得到保险补偿而只能由农民自己承担。究其原因，一是由于农业保险风险大、农业保险项目经营入不敷出，保险公司要求提高保险费率。高赔付导致了农险的高保费，而高保费又令更多的农民买不起保险。据了解，一些地方农作物险种的费率高达9%—10%，这对目前收入并不高的农民来说负担过重。二是农业保险险种少、规模控制较严、操作复杂、赔偿偏低，也使广大农民难以根据自身需要选择适当的险种。
　　［收稿日期］20011204
　　［作者简介］任巧巧，女，经济学硕士，中南财经政法大学工商管理学院讲师。(二)农业保险发展滞后的政策根源是政府支持乏力
　　农业保险对农民来说是转移风险的一个工具，对国家来说是进行保护和发展农业的一个重要手段。农业保险既不同于民政部门的救济救灾，也不同于一般的商业性保险。其不同于一般商业保险的最显著特征在于，它不仅仅是农业生产领域中的一种国民收入再分配，更是政府的政策目标之一，体现了政府行为，作为政策性保险为农民分担风险，并以政府的权威动员全社会分担农业风险。因此，要使农业保险发挥其应有的作用，必须有政府参与，否则农业保险保障水平将十分有限。
　　从国际上看，发达国家，包括一些发展中国家都十分重视农业保险。不少国家已把农业保险视为农村救济、农业贷款、农产品价格保护、农民福利等政策的一部分，以此来保障农业劳动者的收入，稳定农业生产，并将其作为国家发展现代化的重要一环。凡是农业保险搞得较好的国家，政府对农业保险都给予多方面支持。包括由政府制定和实施农业保险计划；政府以不同的出资方式和比例建立初始资本和准备基金；负担全部或大部分经营管理费，对保险费给予一定比例的补贴(在美国、加拿大、西班牙、法国、瑞典、日本等国家，政府对农民所交保险费的补贴比例都在50%-80%左右；美国政府为了鼓励部分商业性保险公司开展农业保险业务，从1995年起还为开办农业保险的19家公司提供其相当于农险保费的31%的补贴)；发生重大灾害或农业保险准备金发生困难时，政府给予一定的补助；实行免税政策等。
　　而在我国，农业保险除免缴营业税外，其他方面同商业性保险一样，既没有国家财政补贴资金支持，也没有再保险支持。很显然，国家尚无配套政策对这项涉及加强农业基础地位的政策性保险业务予以扶持。
　　二、加入WTO后我国应尽快建立农业保险体系
　　加入WTO是历史性的机遇，将对我国农业发展产生巨大而深远的影响。但短期内对我国农业发展的冲击也将随之显现出来。一方面，国内农产品市场将直接面临国际市场低价农产品的冲击，农民“卖难”问题更加突出，农民收入特别是纯种粮农民收入将难以得到保障。另一方面，我国传统的农业保护政策面临调整压力，政府对农业宏观调控的难度加大。加入WTO后，在关税大幅度减让的同时，我国将失去所有农产品的非关税手段。《协议》规定，我国对农资价格补贴，对农业市场支持水平必须在农业生产总值10%以下。这些均意味着我国不得不取消一系列对农业的补贴政策和措施，必然对农业发展造成不利影响。朱基总理最近就入世问题也曾坦言“入世后我最担心的是农业”。因此，为应对入世，我国政府必须尽快重新合理设计与之相应的农业保护支持措施，特别要加大采取属于“绿箱政策”范围内的农业支持措施。其中，根据《协议》第六款第二项规定，可以大力发展政策性农业保险，使农民的生产收入通过保险手段得到国家的补贴。这是在WTO条件下国家保护农民生产积极性和增加农民收入的重要手段之一，是保护和促进农业可持续发展的有效政策，已成为WTO框架下世界农业政策的重要走向之一。这也应该是我国加入WTO后政府各级部门必须予以高度重视的问题。因此，我国政府应积极借鉴国外经验，尽快建立符合我国国情的农业保险体系，为我国农业和农民撑好这把“保险伞”。
　　1.加强农业保险立法。实践证明，农业保险法是开展农险的保证和依据。在世界范围内，各国在举办农业保险时，鉴于农业保险的特殊性，一般适用于各种商业保险的《保险法》不适用或不完全适用于农业保险。因此，均先制定农业保险法及其实施细则，确定其基本法律依据，以保证农业保险体系的顺利建立和业务的协调运作，使农民的利益得到保障。而我国目前对这项涉及农业基础地位的政策性保险业务，尚无一套完整的法律法规予以扶持。因此，国家应加强农业保险的立法，用法律的形式明确政府在开展农业保险中所应发挥的职能和作用，避免政府支持农业保险的随意性，并以此提高农民的保险意识。
　　2.适时选择合理的农险发展模式。我国经济发展的客观现实决定了现阶段应采取政策和市场两种手段开展农业保险。根据抗风险能力的不同，对不同地区的不同对象分别采取不同的手段。西部地区应以政策性保险为主，东部地区应以市场性保险为主。对种植、养殖大户和农业开发公司以市场性保险为主，对普通农户以政策性保险为主，对特别贫困地区的农户则完全实行政策性保险。随着我国工业化城市化的深入发展和国家财力的增强，则应逐步把农险业务从商业保险中分离出来，成立专门的政策性的农业保险公司，建立起以国家农业保险公司的宏观调控来引导农业保险发展方向，以各省农业保险公司的区域性管理为业务主导，以县、乡两级的农业保险公司为经营主体的农业保险体系。
　　3.加大政策支持与财政扶持。世界贸易组织有关协议明确规定政府可在财政上参与农业保险以支持本国农业，这些规定非常有利于我国对农业的保护。根据我国国情，借鉴国际经验，我国应尽快建立财政支持型农业保险体系。财政支持型实质上是国家支持型，包括利用财政、税收、金融、再保险等经济手段以及其他技术支持发展农业保险。由于我国财政实力有限，不可能无限制补贴农业保险的亏损。应坚持量力而行的原则，主要采取对经营主体的经营亏损进行补贴。建立农业保险的再保险机制，经营农业保险的主体必须建立同中国再保险公司的业务关系，中国再保险公司通过再保险方式代行国家支持农业保险的职能。中国再保险公司在其经营农业保险过程中，为体现财政支持的作用，可考虑不向农业保险经营主体收取再保险管理手续费。同时，建议除减免农业保险的营业税外，其它方面的税收也予以减免。
　　4.建立农业保险基金。如果全面开展农业保险，政府可能难以承受巨大的补贴负担，建议国家和省市两级建立农业保险发展基金，用以支付农业保险的补贴。农业保险发展基金的筹集可采取多种方式、多渠道筹集，如财政、民政、企业、农民各拿一部分；政府发行农业保险债券等。建议由各级政府财政每年拨出一定的资金设立农业保险基金，用于补贴保险部门的超额赔偿款及补贴农民的部分保险费。农业保险基金的投入重点应是促进和保护农业和农村经济发展，保障农业生产和经营不因自然灾害而中断，及时向受灾保险对象提供帮助。农业保险基金最终用于对投保人的补偿，集中给付遭受农业损失的投保人。同时，对农业保险基金的各类风险基金要分别管理、专项使用。并制定完善的农业保险基金法规和政策，包括农业保险基金的筹集方式、手段、与商业保险基金不同的核算办法，以及农业保险基金的所有权与经营权等，以规范农业保险基金的运用，使农业保险基金经营管理走向制度化、法制化的轨道上来。
　　5.培育农村保险市场。农业保险应涵盖大农业范畴，为整个农村经济的产、供、销全过程提供全方位、系列化、立体型的保险服务。因此，应大力推进农业产业化进程，创造更好的市场环境，促进农业保险的发展。可参照国际经验，实行“一条龙”配套运作，把科技服务、供销服务、信贷服务、救济措施、气象服务、防灾防损与保险等项目进行统筹运作，解决农民生产资金不足和风险保障问题。此外，基层政府和保险机构应加大对农业保险的宣传力度，提高农民和农业部门的保险意识，提高农民自觉投保的积极性。
［编辑：钰婷］