我国失业保险基金问题

祝 向 军

                                     (南开大学 保险系，天津 300071)
　　
　　
　　［关键词］失业保险基金
　　［摘要］随着经济体制改革和市场化进程的加快，失业保险制度改革已成为一个受社会各方面日益关注的话题，而失业保险基金问题则是失业保险制度改革中的核心问题。本文从以下几方面对该问题进行了分析，即失业保险基金的筹集和失业保险基金的使用。
　　
　　一、失业保险基金的筹集
　　(一)失业保险基金的资金来源
　　根据国际劳工组织第102号公约确定的社会保障资金筹集原则：第一，受保职工负担的费用，不应该超过全部所需费用的一半。第二，要避免收入者负担过重。第三，要考虑本国的经济状况。失业保险的资金来源概括起来主要有六种模式：
　　1.政府完全负担型。一般失业保险制度属于失业救助型的国家多采取这种方式。如：澳大利亚、智利。
　　2.雇主完全负担型。如美国，除阿拉斯加、新泽西、宾西法尼亚州向被雇佣者征收少许保险费外，其他各州均采取征收保险税方式由雇主全部负担。
　　3.雇主和雇员共同负担型。如：加拿大、荷兰、希腊等国的失业保险资金来源于雇主和劳动者双方。
　　4.雇主和政府共同负担型。如意大利，受保人即雇员不缴纳任何费用。
　　5.雇员和政府共同负担型。如卢森堡。
　　6.雇主、雇员和政府三方负担型。这种方式在实行失业保险制度的国家中较为普遍。如：比利时、德国、日本等约40%多的国家采取这种方式。
　　各国负担保险资金的具体办法一般是：雇主按照其工资总额的一定百分比提取，劳动者根据其收入的一定比例缴纳失业保险费，而政府大多是采取直接负担一部分失业保险费用或者向保险项目提供补贴、弥补基金不足两种方式。同时，许多国家还对劳动者缴纳保险费的收入确定最高限额，超过部分可不必缴纳失业保险费。
　　那么，一国应该选择何种负担方式筹集失业保险基金呢?一般认为，依照国际劳工组织的有关公约，一国要在综合考虑自身国力，生产力发展水平，历史文化背景，政府、企业、劳动者个人对失业应负担责任的认识，以及经济负担能力等因素，才能正确地选择较为适宜的筹集方式。根据我国国情，应该采取企业、劳动者、政府三方负担方式。其中，政府采取向失业保险项目提供补贴方式资助基金的筹集，而企业和劳动者按其工资总额的一定比例缴纳失业保险费，具体比例还应根据行业、地区而有所差异。
　　(二)失业保险基金筹集方式
　　在实行失业保险制度的国家中，失业保险基金的筹集主要有两个途径，一是征缴保险费；二是征收失业保险税，如美国。大多数国家采取征缴保险费方式。目前，我国也是采取征缴失业保险费的方式来筹集基金。但是不同于西方国家的是，虽然我国失业保险属于强制型的社会保险，但失业保险费的征缴却不是件容易的事，一方面有目前经济状况不景气、企业效益差的客观原因；另一方面也有我国的法制建设尚不完善，普法力度不够，人们的法律意识淡漠，对失业保险认识不足的原因。因而，即使在我国将失业保险范围由国有企业扩大到私营、合资、个体企业，依然会存在失业保险费征缴上的困难，漏交、少交、拖欠、拒交现象时有发生。
　　由此借鉴国外社会保障的成功经验，总结我国收费不规范的教训，建议采取开征失业保险税的方式筹集失业保险基金。目前，可暂设失业保险税目，采用比例税率，利用我国财税部门严格的税收征管系统和征管机构开征失业保险税，存入指定的社会保障财政专户，而税收管理费由政论拨付，不在失业保险基金中列支。这样，开征失业保险税，有利于失业保险基金的稳定、可靠；有利于将失业保险基金的收支过程纳入法制化管理轨道，克服失业保险费征缴方式存在的收支随意性和不规范性的缺陷，有利于将失业保险的收支纳入预算管理。不过，选择开征失业保险税，目前我们还应充分考虑制度配套、部门协调等制约因素，进一步研究解决方法，保证失业保险税的征收顺畅。
　　(三)失业保险费(税)率的确定
　　在采取企业、劳动者负担失业保险费，政府进行补贴、资助的二方负担模式下，失业保险费率和税率的制定规则是一致的，即均采取经验费率计算。所谓经验费率，就是 根据过去失业保险基金的收支状况，按照一定期间内，失业保险金支付总额与同期薪资总额之比计算而得。经验费率的设计，一般不宜过高，过高则加大劳动力成本，增加企业、劳动者负担；亦不能过低，过低则无法保证失业保险基金的充足，增加财政负担。因而，经验费率不能是一个想当然的比率，其不失一定的科学性。下面就费率的设计进行简要地分析：
　　1.在现收现付制下，失业保险的支出总额应相当于失业保险费的收入总额，因而，可以用如下公式表示失业保险费率：
　　r=PS①
　　其中，r：失业保险费率；P：失业保险支出总额；S：薪资总额
　　2.在以促进就业为重心的失业保险制度改革思路之下，又可以将P划分成：P1：促进再就业费用；P2：失业保险待遇。即：P=P1+P2。
　　3.失业人员的失业待遇，根据政策，一般可包括为以下几项内容：C1：失业保险金；C2：失业期间的医疗补贴；C3：失业期间的家属补贴；C4：失业期间的就业培训补贴。而C2、C3并非每位失业者均能领到，这里假设：α：医疗补贴的概率；β：家属补贴的概率。
　　4.那么对失业保险范围内的劳动者L(人数)而言，在失业率为μ时，可以计算出失业保险经验费率为：
　　r=P1+μ×L(C1+αC2+βC3+C4)〖〗∑Li=1(S1+S2+…+SL)②
　　这里，需要注意的是，作为薪资总额的S，是按照失业保险范围内的所有劳动者的实际收入确定的，而非企业职工的标准工资。
　　5.分析经验费率公式②，失业保险费率将随着失业率、失业保险基金支出变化而发生波动。但实际上，费率水平在一定时期应该保持稳定，根据“以支定收，略有节余”的部分积累制原则，失业保险的实际费率应该适当提高费率水平，以经验费率加成来计算。即：
　　R=(1+t)r(0＜t＜1)③
　　6.如果影响失业费率的因素如失业率、基金支出水平、结构、劳动者收入水平发生根本性、长期性的变化，则必须对失业费率进行调整，以适应新的市场环境。
　　二、失业保险基金的使用
　　目前，我国失业保险基金在使用上存在许多问题，一是不能专款专用。二是基金使用结构不合理，管理费用支出比例很大，而失业保险金发放比例偏低，1987-1994年全国的失业保险管理费用支出占同期基金支出的20.5%，而山西省1986-1993年的管理费用则高达42.5%，可见传统的失业保险基金并没有发挥其真正的作用。
　　在市场经济条件下，失业保险制度作为劳动力市场的一项保障、调节机制，可以解除劳动者后顾之忧，在其失业时提供基本生活保障费用和转业培训、职业介绍费用等，帮助失业者再就业，促进劳动者的合理流动。由此可以看出，失业保险基金的支出方式应该确定为：一是提供失业者基本生活保障；二是为再就业工程提供资金、补助。
　　(一)失业者基本生活保障
　　失业保险的基础性功能就是提供失业者基本的生活费用。根据一国的经济状况、人文背景、政策因素，一般失业者享受以下待遇：
　　1.失业保险金，用于维持失业者本人的基本生活费用。
　　2.失业职工在失业期间的医疗费用补贴、丧葬补助费、以及其供养家属子女的补贴。
　　3.为鼓励失业者再就业而发放的转业培训、生产自救补贴或贷款。
　　4.其他费用，如特殊困难补助等。
　　(二)再就业费用
　　在失业保险基础上建立起来的就业服务体系，一方面需要政府、社会的资金支持；另一方面还要从失业保险基金中划拨一定资金用于再就业工程建设。在我国，失业保险和再就业工程相辅相成共同构成了我国的失业保障体系。失业保险基金用于再就业工程，主要为失业者提供职业信息咨询、就业培训机构、职业介绍机构的就业服务，尽快促使失业者再就业，以减少失业压力。
　　通过分析失业保险经验费率公式②可知，失业生活保障费用和再就业费用之间存在着此消彼长的关系，那么如何合理地确定二者的比例关系呢?
　　1.在确定失业生活保障费用的比例时，一方面我们应该考虑避免失业保险金比例提高，失业保险福利增强引致的失业者就业惰性；另一方面还要考虑到因失业率的可能变化而引起的失业人数的剧烈变化，应对失业保险生活保障费用适当提高一定的比例。
　　2.由于各地区生活水准、经济状况不同，行业的就业难度不同，故而在确定二者比例时，还要充分考虑失业矛盾的缓急、主次来确定二者比例。
　　〔编辑：韩艳春〕2000年第4期  保险研究•专题保险研究•专题 2000年第4期
　　［收稿日期］19990518
　　［作者简介］祝向军，男，现为南开大学保险系硕士研究生。