试论我国保险初级阶段监管的策略

                                                 赵建西
　　
　　
　　一、保险监管目标的确定
　　根据《中华人民共和国保险法》第1条的规定，保险监管包括三个任务，一个目标。第一是规范保险活动，开展保险行业的有序竞争。第二是保护保险活动当事人的合法权益，发挥保险保障的功能。第三是加强对保险业的监督管理，维护被保险人的利益，使其得到有法可依的保障。三个任务的最终目标是促进保险事业的健康发展，保证社会经济的稳定发展和人民生活的安定。
　　规范保险活动是首要任务，只有在实现这一任务后，才能实现保险行业的有序竞争。规范保险活动的内涵包括以下几个方面：第一，保险活动是指与保险有关的一切活动。它的范围十分广泛，以整个社会为服务对象，对社会中的各个方面均有强烈的依赖性；第二，保险活动的参与者十分复杂。从合同角度看，有投保人、被保险人、保险人、代理人、经纪人等；从行业层次上，又有保险行政监管机构、保险公司、保险行业协会等。这些参与者的身份千姿百态、包括社会经济活动的各个方面，从而导致保险活动十分复杂，规范的难度很大；第三，规范包括制定法规，树立典范，进行约束等各方面。
　　目前，保险界似乎有这样一种倾向，即规范保险活动，就是规范保险人的活动。勿庸置疑，保险人的活动在保险活动中占有十分重要的地位，在一定意义上，保险人的活动可以改变整个保险活动的内容和方式，它是保险活动的主导者。然而，不容忽视的现实是，保险人是保险市场中的一方参与者，而对另一方重要参与者却无能为力，不能有效地控制其活动。保险公司面临的压力和其它企业一样，首先是生存的压力，其次是发展的压力。一家新成立的保险公司，首要的问题是如何生存。而我国目前的保险公司几乎90%都是本世纪90年代以后成立的，因此，在一个保险意识并不很强的市场上，发生了一场基本无“游戏规则”的竞争。竞争的结果是保险公司均伤痕累累，并且使不成熟的投保人、被保险人形成了一种错误认识，即哪家保险公司给的“好处”多，就去哪家保险公司投保，而忽视了参加保险的根本目的。这种状况反过来又使保险公司更加丧失规则，从而使我国保险市场在发展中面临着严重的危机。
　　规范保险人的活动，从根本上讲，各保险公司均感必要，也愿意自觉遵守新规则。然而，一些保险公司在环顾其他保险公司之后又开始犹豫不决了，面对投保人吃惯高手续费、高返还等便宜的巨大压力，他们一方面想抵制，另一方面又怕失去业务，特别是面对一些拥有权力的行政单位时，保险人思虑再三后，不得不让步。因此，对规范保险活动这一最基础的任务，必须双管齐下，各方面共同努力才能实现。
　　规范保险活动这一最基础的任务，是保护保险活动当事人合法权益的前提，也是其充分必要条件。《保险法》特别强调加强对保险业的监督管理，说明保险业中的主导力量——保险公司是起决定性作用的，为此，在规范保险活动时，应把握三点：一是必须有保护规范保险公司经营的有力措施，防止因规范经营带来的业务下滑和经营困难等负面影响；二是应有相对应的较为完善的行业竞争规则；三是监管机构应尽可能给保险行业创造良好的外部环境，使扶持功能大于处罚功能，维护保险行业的信誉，帮助保险公司自觉遵守规则。
　　三、监管方式和手段的选择
　　(一)监管方式的选择
　　国际上通常把不同国家的监管方式分为三种，第一种是公告方式。即国家对保险业不实行任何直接管理，而是仅把保险业的资产负债、营业结果以及其它有关事项予以公布。这种方式适合于保险市场高度成熟的国家或地区。只有在保险人严格自觉地按规则经营，投保人、被保险人对保险知识有较深刻地了解的前提下才能实行。第二种是规范方式，又称准则主义或形式监督主义。是由法规制定保险业经营的一定准则，要求保险业共同遵守的方式。这种方式不象公告方式那么宽松，但监管方式也仅限于形式，它适用于保险市场成熟，法律法规较为健全的国家和地区。目前，国际上采用这种方式的国家和地区不很普遍。第三种是实体方式，又称许可方式。即国家不但制定了较完善的保险法规，而且国家保险监管机关拥有很大的权力。这种方式较前两种方式严格，它适用于保险市场不成熟或趋于成熟的国家和地区。目前，大多数国家采取这种方式。
　　监管方式的选择，取决于本国的保险市场定位。目前，我国保险业处于初级阶段，只能选择实体监管方式。由于我国保险业起步较晚，保险监管经验不足，所以监管方式还处于跟进型管理阶段，或称作事后督查或属于不成熟的实体方式。
　　事后督查式是指保险监管机构被动地在保险市场发生问题时进行处罚、督促整改，从而维护市场的基本秩序。这种方式的特点是：(1)保险监管规则不完善，制定的规则基本上是亡羊补牢式；(2)国家监管机构不健全，职责不十分明确；(3)监管的内容狭窄，手段单一；(4)监管机构的权威性没有完全树立，有禁不止的情况仍有发生。
　　目前，我国保险监管方式已不能满足保险业发展的需要，因此，应采用事前引导式和事中监控式。事前引导是指保险监督管理机关应在深入调查研究保险市场后，做出科学的战略决策，引导保险市场向预定的方向发展，并事先制定出规则来保证保险市场的健康发展。事中监控式是保险市场在可控制的运行过程中，对可能出现的偏差进行监控，并及时做出决策，来保证保险市场按照预定的方向发展。只有这两种方式共同配合，灵活运用，才能维护保险法规的尊严，使保险合同得以合理实现，还可减少某些权力机关因对保险不甚了解，而有意无意施加压力的现象。
　　(二)监管手段的选择
　　1.加强保险监管工作的宣传力度，创造一个良好的社会环境来促进监管目标的实现。宣传工作包括各个层面，对社会公众的宣传，可以提高他们的监管意识，自觉地遵守保险规则；对保险人的宣传，可以使他们知法守法，变被动执行为主动执行；对各级政府管理层的宣传，可以使各职能部门了解保险监管要求，主动配合保监会的工作。如加强与公安、税务、法院等单位的沟通等等。因此，应采用重点打击和普遍督导相结合的方式，对各保险公司给予一定的时间进行自我调整和规范，而对顶风违规者、屡教不改者则应给予严厉打击。
　　2.采取重点打击与普遍督导相结合的方法。目前，保险市场的混乱是普遍的，各家保险公司或多或少地采用了一些不正当竞争手段，如果采用全面打击则会造成保险业务的严重萎缩，因此采用重点打击、抓点带面、普遍督导的方法，才能早日形成较为完善的实体监管方式，保证监管目标的实现。
　　3.扶持保险行业协会，使其成为保监会的有力助手。在一些发达国家，行业协会的监管作用往往大于政府部门，但目前，我国成立的各保险行业协会都没有发挥其应有的作用，主要原因是没有管理手段。在保监会机构不健全，人员缺少的情况下，着力扶持保险行业协会，不失为一种有效方法。保险行业协会相对保监会而言，更了解保险市场的情况，了解运作中容易发生的弊端，了解保险市场的要求，其制定的措施更明确，更切实际，也更容易为保险公司接受。因此，保监会在完善保险行业协会的基础上，应适当授权对本身不易完成而协会又有能力完成的事项由协会处理，这样，监管体系中这两个层面的配合，会更有效地实现监管目标。
　　保险监管的手段多种多样，如目前通行的报表报送制度，即是实现偿付能力监管目标的重要手段。根据目前我国保险市场现状及监管目标的确定，监管方式的选择，监管手段也应多样化，但从总的方面来讲，应使监管手段有张有弛，刚柔相济，多方共同配合，达到实现监管目标的目的。
　　(作者单位：中国太平洋保险公司西安分公司，
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　　(责任编辑：蔡文远)