浅谈我国保险产业结构调整

                                     中国保险监督管理委员会 刘京生
　　
　　一、我国保险产业结构存在失衡问题
　　我国自1978年以后，开始对经济体制进行全方位、深层次的改革，期间一直将调整产业结构失衡问题作为经济改革的一项重要内容。同时，国家通过产业政策对国民经济诸多部门、行业进行重大的结构性调整，取得过许多成功的范例。加强和改善宏观调控，有效地调整和优化产业结构，一直是政府推动改革，促进国民经济持续、快速、健康发展的重要手段。
　　自1979年决定恢复国内保险业务以来，我国保险业一直在快速发展的轨道上运行，加上当时政府监管主体长期缺位，虽然国家在整个金融体制改革中，也对保险业进行过局部调整，如：打破独家经营、对外开放、分业经营等，但对全保险行业做结构性的调整并不多。那么，保险业这一朝阳产业是否存在结构性失衡的问题呢?笔者认为，回答应当是肯定的。保险业受各方面因素的影响以及自身机制上长期存在的缺陷，在经过近20年的快速发展后，现在正走向低谷。主要表现为： 一是增速减缓。 1997年产险年增长率开始由两位数下滑为6.7%；1998年为3%；1999年头7个月仅为1.89%。寿险市场低迷，增幅也在逐年回落。从保险业整体上看，跌势并未遏制住，新的业务增长点尚未找到。二是效益下降。保险行业每年的纯利润约在2%-3%之间，1998年为2.2%。1999年1月，财政部规定代理手续费标准由5%调高至8%，对保险业的正负面影响是直接的。各家保险公司按公司业务毛保费提取代理手续费的作法，已成为业内“惯例”，也就是说，上调的3%手续费将吃光保险业务一年的全部利润，整个行业将无利润可言，甚至很快将会为扭亏而战。三是增量和存量风险加大。保险业务增速减缓、经济效益下滑将直接导致保险增量风险和存量风险的恶化，防范和化解风险的任务将加重。
　　当前，保险业面临的形势不容乐观，问题较多，但突显出来影响全局的问题是产业结构失衡问题。具体说，如：整体保险市场发展失衡、市场经营主体发展失衡、保险中介产业发展比例失调、城乡保险业务发展失衡、险种结构发展比例失调、中外资保险公司发展失衡等等。目前，保险业客观上已跌至谷底，这正是我们对保险业进行结构性调整的良机。二、保险产业结构调整政策
　　(一)促进国有保险公司发展，优先发展股份制保险公司。自国内保险业务恢复以来，国有保险公司一直是保险业的排头兵、主力军，对发展我国保险事业做出过重大贡献。但应该清醒地认识到，国有保险公司受计划经济体制影响至深，不论从组织结构、竞争意识，还是从经营观念、管理理念都有一个逐步向社会主义市场经济体制转变的过程。因此，推动国有保险公司注重效益、加强内控机制建设，探索适应市场经济体制的公司发展模式，仍然是一项长期任务。股份制保险公司的设立是我国保险业走向社会主义市场经济的具体标志，并从根本上打破了保险市场独家垄断的局面。股份制保险公司的机制更能适应市场经济发展的客观规律，但目前股份制保险公司发展的客观环境，如：法律环境、地域空间、机构设置、营销手段、财务制度等，受到多方制约，其发展可谓举步维艰。目前我国的保险市场还处于不充分竞争状态， 然而，充分竞争乃是保险业发展的有效催化剂。形成垄断和竞争不充分的主要原因是存在着资源自由进出市场的障碍。应该适当给股份制保险公司松绑，适当放宽对现有股份制保险公司机构设置上的限制，否则再增加股份制保险公司的数量，对保险市场结构调整也不会产生太大的影响。优先发展股份制保险公司是对保险资源最有效的利用，这种资源对保险业而言是稀缺的，闲置起来非常可惜。
　　(二)促进保险公司发展，优先发展保险中介专业机构。保险公司正确的市场定位，应为知识密集型和技术密集型的专业承保公司，其职能主要是设计产品、承保风险、分散危险、搞好资金运用、履行保险保障职能。因此，为保证自身具有持续发展的内在动力，增强竞争能力，提高经营效益，保险公司应在经营主业上下功夫。这就涉及保险公司内部的体制创新、结构调整问题，需要观念的更新。受经营成本所限，保险公司不可能无限制地扩张发展，而通过保险中介机构拓展业务，则可以收到事半功倍的效果。当前保险中介产业结构失衡的问题也非常突出。目前，全国保险个人代理从业人员近80万人，兼业代理机构近8万家，逾20万人，农村代办站(所)7.3万个，逾30万人，但却没有一家专业化的保险代理公司、经纪公司被批准经营，保险中介市场专业机构主体的缺位，势必导致保险中介市场秩序的混乱，助长地下保险中介活动泛滥，加大保险公司经营成本，增加监管机关的监管成本。保险中介产业结构失调的问题越来越影响保险业的健康、可持续发展。
　　(三)促进保险公司内控制度建设，优先发展保险承保人队伍。保险公司的经营核心归根到底是如何控制风险、管理风险、强化内控制度建设。而目前，保险公司承保这一控制风险的最关键环节却相当薄弱，专业承保人制度尚未建立，承保权“下放”给了展业人员，更有甚者，将承保权给了代理人。承保亏损变成了大家的亏损，谁都可担负责任，谁又都不负具体责任。这种管理制度是保险公司不注重风险管理的表现，也是保险公司重展业、轻承保，重保费、轻管理的必然结果。保险公司这种制度结构、组织结构、人员结构、素质结构的不合理，不是加强其他内控制度建设所能解决的问题。“纲举目张”，只有在制度上建立承保人负责制，注重培养承保人队伍，保险公司内控制度才能得以健全，风险才能得以控制，效益才能得以提高。
　　(四)促进城市保险业务发展，优先发展农村保险业务。城市保险业务一直占据保险市场业务量的最大份额，对保险业发展起着积极的推动作用，然而，城市保险业务增幅越来越低，经济大环境对保险业发展带来的困惑，迫使保险公司不断地在寻找新的业务增长点。农村保险市场的开发便是一个潜力最大、最现实的新业务增长点。我国的国情是8亿多人口在农村，而农村保险的有效供给和有效需求的矛盾非常突出。农业、农村、农民问题是中央政府关注的焦点问题。推进农业产业化、加快农村经济发展、提高农民收入水平，给保险业带来了巨大的商机，急需我们研究相关政策，加速发展农村保险业务，以适应农村经济快速发展的需要。目前存在的问题：一是股份制保险公司受保费规模指标和业务地域限制，机构无法下设到县一级，经营触角也就不可能延伸到乡镇。因此，农村保险市场实际上还是一个被完全垄断的市场。由于缺乏竞争，导致保险产品有效供给不足。二是保险产品不适应农民的需求，针对农民需要设计的保险产品很少，农民的有效需求得不到满足。三是拓展农村业务的方式很值得研究。按照成本效益原则，由保险公司普设机构显然不现实、不经济，较为可取的办法是通过保险中介机构拓展农村保险业务。但由于受行政区划属地监管原则的限制，保险中介机构选择保险人的余地很小，迫使保险公司下设机构。因此，保险属地监管原则应当适时进行调整，按经济区域划分更为合理和客观，也符合保险业发展的实际。
　　(五)促进保险险种优化，优先发展效益险种。保险险种设计应充分考虑到城市和农村的不同需求，注意研究农村保险标的危险单位的划分，农民交费能力和保险需求。保险业应该依托城市和农村两个市场，改变目前保险公司一起争抢城市保险业务的现状。产、寿险公司都应研究改变公司业务结构不合理的出路，否则，其经营难免受国家宏观调控政策的影响。在调整险种结构不合理的过程中，应非常重视和发挥价格机制在配置资源和调整险种结构中的积极作用。目前保护保险产品设计权益是一个突出问题，应制定政策保护保险公司开发设计保险产品的积极性，防止抄袭条款，严格处罚措施。
　　(六)完善保险监管体系的建立，优先培育保险市场。随着我国加入WTO步伐的加快，培育和发展保险市场的矛盾日益突出。保险市场主体应含保险人、再保险人、中介人、监管人，否则就不是一个真正意义上完整的市场。目前，最突出的问题是保险监管体系尚未建立，形成了实际上的监管真空。因此，培育和发展保险市场是监管人的当务之急。监管人既不能采取“先规范、后发展”或“先发展、后规范”的模式，也不能采取“边规范、边发展”的模式。在保险业务增速减缓、效益下滑的今日，只能走“边发展、边规范”的路子。发展应是第一位的，规范次之。对保险市场结构的调整，应以市场为导向，按经济规律办事，应坚持效益、公平和竞争的原则，积极推动现有保险市场结构的调整，使保险业真正能够保持持续发展、结构合理的发展势头，以迎接WTO的挑战。三、保险产业结构调整顺序
　　调整保险产业结构要以改革和发展的理论为指导思想，从产业组织制度入手，制定相关的产业政策，积极争取财政、金融、税收等职能部门的支持。本着“成本效益、先易后难”的原则，笔者对调整保险产业结构的顺序建议如下：
　　(一)调整保险中介产业结构，按照产业化、企业化、职业化的道路发展保险中介产业。这项产业结构调整，几乎不用本行业的投资，便能大量吸收行业外的资源，对于增加保险有效供给大有益处。相比较而言，社会风险和经营风险小，改革成本低。保险中介产业结构的调整，可以吸纳和消化保险公司转变职能分流出来的人员，可以适当增加就业机会，促进第三产业的发展。此项调整最好能同第三项调整同步进行，以减轻保险公司内部结构调整的压力。
　　(二)调整城市、农村保险业务结构比例失衡关系。此项调整涉及到保险公司机构设置、产品设计、经营地域范围等问题，目前较突出的是机构下设问题。受保费规模指标限制，以往几家大的股份制保险公司县级机构无法下设，农村保险市场基本上还是垄断、竞争不充分的市场。当然，这里有一个如何下设的问题，是通过自身机构向下延伸，还是通过保险中介机构延伸做业务，非常值得研究。农村保险市场潜力巨大，是一个最现实的业务增长点。开发这一市场增加了保险公司的投资经营风险，存在成败两种可能，需要有政策指导和相关配套政策支持。只有将城市、农村保险业务协调发展，我国的保险业才能实现均衡发展。
　　(三)保险公司应向知识密集型和技术密集型的专业承保公司方向发展，应锐意改革，在改革中实现两个转变，这是结构调整的根本任务。保险公司如能将展业、定损职能逐步从其经营中剥离出去，由代理公司、经纪公司、公估公司逐步取代，也就从制度上堵塞了展业、理赔工作中的“黑洞”，会大大降低保险监管成本。保险公司应抓住保险中介产业结构调整的有利时机，通过向保险中介专业机构定向、有序地分流人员，以减轻日后自身结构调整可能产生的震动。减员分流是扭亏增盈、降低经营成本的有效方法。但此项改革涉及制度创新、观念更新、利益调整，难度会相当大。
　　我国保险业尚处在幼稚发展阶段，发展历程刚20年，引入竞争机制仅10年。实践证明，无论是计划经济体制还是市场经济体制，都不足以保证保险业能够“按比例协调发展”和对失衡的产业结构及时进行调整。但如果不能对保险业所存在的结构失衡问题进行及时有效的调整，就有可能丧失加快保险业发展的机遇，也就不可能适应社会主义市场经济发展的需要，更无法同世界保险业接轨。
　　调整产业结构必须以市场为导向，按价值规律办事，引入竞争机制，因为竞争是调整产业结构的基本途径。调整产业结构必须眼睛向内，挖掘自身的潜力，依赖外部环境变化是一种不切实际的想法。对产业结构明显不合理的调整应适当增加推动力，制定正确的产业结构调整政策，必将有利于资源的合理配置和效益的提高，但也应同时防止“政府失效”的结果。因此，在制定产业政策、手段选择、实施方案、顺序选择、时间安排、实证分析、判断标准、相关配套政策等方面要从实际出发，争取在制度安排上创新，使保险资源配置合理，避免新的比例失调。
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