编者按：
中国筹建存款保险公司的努力已有数年，对此制度的利弊得失也多有研究。美国早在20世纪30年代就推出联邦存款保险制度，面对金融危机，监管部门又对具体的规定作出了相应调整，颇有值得中国借鉴之处。在此，我们编发罗伯特·博森对美国联邦存款保险公司过去、现在和将来的论述，希望起到“他山之石、可以攻玉”的效果。
在更高的保险限制的保护下，脆弱的银行通过提供很高的利率而能吸引更多的存款，而这导致了耗费更多的银行倒闭。此外，更高的保险限制破坏了老练的大投资商监控银行财务状况的积极性。同样，交易账户的无限制存款保险会容许企业忽视与其有主要关系的银行潜在的破产威胁。
FDIC保险如何为银行存款服务
让我们从了解联邦储蓄保险公司（FDIC）存款保险的操作开始。
FDIC存款保险适应于储蓄机构（S&L）和银行的存款。假设有一个4口之家——丈夫、妻子、儿子、女儿。在2007年的规定下，他们每个人都可以在同一家银行开立一个账户，而且可以得到FDIC 10万美元的保险额。丈夫和妻子还可以各自开一个退休账户，而且在较高的退休账户限额下他们可以得到另外的25万美元保险额。此外，父母还可以为每个孩子的利益给他们各自开设一个信托账户，这些账户都在FDIC 10万美元的保险范围内。最后，父母的小企业还可以在银行开设一个保险额高达10万美元的交易账户。
总而言之，按照2007年的规定，通过在同一家银行持有这9个存款账户，这个家庭可以轻而易举地获得FDIC的120万美元保险。在2009年至2013年的临时性更高限额下，一个家庭作为个体通过保留8个银行账户，120万美元的总额可能增加至200万美元。此外，如果银行加入FDIC的临时流动性担保计划，那么家族企业的交易账户就有资格获得FDIC的任何数额的保险。
保护大多数存款人无须更高的保险总额
国会最初于1934年对银行存款设立保险，当时对每个账户设置的限额是5000美元——“对给小存款人提供充分的保护来说是足够高了，而对使大存款人继续在存款机构担当市场规律的形式来说也足够低了”。
这一限额逐年上升，直到1980年跃至10万美元。最后一次上升，发生在这样一个时期，当时由于联邦监管机构对其所付利息设置了比市场利率低很多的最高额规定，银行正失去存款。但事实证明，那次提高保险金让联邦政府付出了很大的代价，因为许多储贷协会（S&L）在20世纪80年代末都破产了。也许是因为S&L的经历，10万美元的存款保险一直维持到2008年10月。
2008年，FDIC的保险限额从10万美元升至25万美元，这被认为是导致通货膨胀的合理解释。消费价格从1980年就开始急剧上涨，现在已经接近150％，这是事实。另一方面，自1934年存款保险设置以来，1980年保险限额上升至10万美元，这远远超过了会导致通货膨胀的数额。在调节通货膨胀的基础上，1934年FDIC 5000美元的限额应该在1980年只上升至30746美元。由于从开始施行FDIC存款保险计划之时就使用了基于劳工部消费者价格指数的一贯方法，2008年的账户限额应该接近8万美元。
FDIC保险限额的提高并不能合理地解释有必要保护小存款人。事实上，根据克利夫兰联邦储备银行的一位经济学家2000年的著作，商业银行超过98％的非商业存款账户的限额低于10万美元，而且这些账户的平均余额低于6000美元。
银行运营的频率也不会受存款保险限额一直涨至25万美元的影响，因为10万美元的限额已经覆盖了98％的银行客户。即使这些客户存钱的银行被FDIC接管了，他们也可以继续使用自己的存款。而且，如果FDIC担保的银行面临受保存款人挤提存款的危险，他也可以很快从美联储得到流动资金。
白宫对延长25万美元限额的期限至2013年年底作出的解释是：“这一举措将提供给存款机构更加稳定的资金来源，并提高存款机构继续保持全国各地皆有存款的能力。”然而，却没有证据证明在当今的经济衰退下FDIC更高的保险限额和银行贷款的增加有关联。FDIC保险的银行以其更高的保险限额吸引更多的存款时，他们经常使用额外的现金投资政府债券、支付未付款项或者支撑贷款损失准备金。
保护通常不付利息的交易账户更复杂。很多小企业用这些账户支付存货、工资和税款，所以这些账户很容易超过10万美元，甚至超过25万美元。但是，FDIC的担保计划没有根据企业规模设限额。所以，IBM和思科公司可以每天使用银行账户进行数百万美元的交易，而且这些账户完全在FDIC的保险下。如果我们想要保护小企业的交易账户，FDIC应该将交易账户的无限额保险资格限于头几年收入低于合理数额（比如100万美元）的企业。
更高的FDIC保险限额将增加成本并消除市场约束
因为更高的FDIC保险限额将有可能为银行存款吸引更多的储蓄，那么其他金融工具得到的储蓄可能会更少，比如，主要购买美国公司的短期商业票据的应税货币市场基金得到的储蓄会更少，或者主要从美国各州或市政府购买短期票据的免税货币市场基金得到的储蓄会更少。正如本章后面将要阐述的，货币市场基金将投资集中到这两种类型的短期票据。
但是我们可以肯定地说，对于FDIC，提高存款保险限额将会增加银行倒闭的成本。总的来说，FDIC的目标是完全通过银行支付的费用而不是立法机构的拨款来为存款保险计划融资，尽管国会不得不拨款超过1000亿美元以解决储贷（S&L）危机。在2008年年底，FDIC的保险基金降到190亿美元，其工作人员预测在未来5年内将会有650亿美元的损失。2009年年初，FDIC提出每100美元的国内存款向银行征收20美分的一次性评估费用，并将银行所付规定保险费翻一番。这两项举措意味着2009年的保险费为270亿美元，比2008年的高出9倍。
2009年，小银行竭力游说国会阻止FDIC每100美元的国内存款征收20美分的一次性评估费用。作为回应，国会准许FDIC立即向美国财政部贷款1000亿美元，之后经美联储和财政部的同意，又贷款4000亿美元。根据同一法规，国会把25万美元的FDIC存款保险延期到2013年。作为回应，FDIC把对每100美元国内存款征收的特别评估费用从20美分降低到5美分。
由于每个账户的保险限额为25万美元，对于较少部分老练的投资者来说，FDIC的大部分市场约束将不再起作用，因为这些投资者在银行有大量存款（正如FDIC在100％担保银行债务时所做的那样）。这些投资者避开那些不景气的银行，指责他们的财务状况。但是，如果这些大投资者能够把钱分散到许多银行的FDIC投保的账户，他们将不再受到市场的约束。相反，他们会以最高的利率寻求FDIC投保的账户，这通常是由最脆弱的银行支付的。这正是储贷危机期间所发生的，也是2008年至2009年我们再次经历的：最脆弱的银行通过提供高利率，并在全国范围内广为宣传，吸引了大量的存款。储贷危机之后，银行监管机构被授权，当银行的资金跌落至一定的水平时，采取“即时纠正措施”。该措施通常会涉及一个项目，旨在帮助银行在几个月内改善其财务状况。2008年倒闭的25家FDIC投保的银行中，只有1家得到了“即时纠正措施”的帮助。
对于消除市场约束的担忧与提供给企业交易账户的总的FDIC覆盖率非常有关，这通常是没有回报的。当FDIC对于交易账户的保险被限制到万美元时，任何企业的首席财务官在用这样一个账户接受付款和签发支票前，将仔细检查该银行的财务状况。但是，一旦FDIC对于这些交易账户的覆盖率受到限制时，任何企业主管人员都没有动力去检测该银行的财务状况。此外，因为对交易账户无限制地保险而参加这次FDIC项目的银行要支付统一的保险费，而不是根据风险等级的保费。换句话说，FDIC甚至没有强迫比较脆弱的银行支付更多的费用以利用对于交易账户无限制的政府担保。
出于这些原因，2013年12月31日之后，FDIC 应当恢复其先前每个存款账户保险限额为10万美元。但是，银行将会努力游说把25万美元的限制变为永久性的。作为第二个最好的选择，国会应当禁止对于企业交易账户没有任何限制的FDIC保险，除了客观标准所定义的真正的小公司。
FDIC对债务的担保范围过于宽泛
为了应对金融危机，FDIC担保长达3年，向由银行、储蓄机构或其控股公司发行的债务提供超过3000亿美元的资助。这一担保覆盖了所有发行的债务。因此，在这些债券发行方面有经验的投资者不会在意债券发行商的财务状况或是管理质量，而只关注FDIC对债务的偿还情况。
FDIC应该将其对银行债务的担保限制在90％以内。它的全面担保让银行监管人使得银行制定市场纪律丧失了一个重要的资源，即在银行债务方面有经验的投资者。一位经济学家对于为什么我们需要银行债权人的参与这一问题作出了如下解释：
这是因为即使是聪明且诚实的监管人也只能把一家金融公司监管得如此好而已，公司的资产负债表总是不能反映它的真实运营状况……
银行系统需要的是当风险过高的时候能够监控风险并降低其风险的债权人。与监管人不同，债权人和其合作伙伴了解一次交易的具体细节以及愿意拿他们自己的钱去冒险。
同样，FDIC对债务的担保范围过于宽泛。它不仅覆盖了银行和储蓄机构，而且还覆盖了控股公司，尽管在这方面需要更高的担保费用。银行控股公司除了参与金融业务，同时还大范围地参与到证券、保险以及房地产方面的活动。储蓄控股公司包括行业公司在内，比如约翰·迪尔公司和通用电气公司。FDIC应缩小其担保的范围，从而避免在这些控股公司和其他不会拥有银行或储蓄机构的类似企业之间产生不公平竞争。
FDIC不应该延长其担保计划
持续一年之后，FDIC担保银行债务的计划已于2009年10月31日结束。尽管银行方面有可能施压要求延长该计划，但是这个计划应该被终止。在任何情况下，只要金融机构从财政部赎回他们的优先股，他们就再也不应该被允许由FDIC担保发行债券，并应尽快再融资由FDIC担保的未偿还债券。但是，财政部并没有向在2009年6月从他那里赎回优先股的10家大型银行提出上述任何一种要求。
其他FDIC的担保涉及为银行存款所做的保险。2008年，国会把最大限度存款保险额从每个账户10万美元提高到25万美元。这种更高的最大限度计划将在2009年12月31日终止，但是又被延长到2013年。到2013年，为FDIC保险一直保持25万美元的最大限度将会是一项巨大的压力。
到2013年，国会应该把为FDIC保险存款账户提供的最大限额恢复到10万美元。在FDIC银行的平均存款账户余额在6000美元以下，并且98％的银行存款账户不超过10万美元。如此一来，提高存款保险最大限额至25万美元几乎不能为身为预定受益人的小额存款人带来什么利润。但是将保险的最大限额提高到25万美元却会给FDIC造成重大的损失。传统的形式已经确立，那就是薄弱的银行通过提高存款利率以及在全国范围内进行大肆宣传来吸引大量的存款，从而努力摆脱困境。当这些弱势银行同许多银行一样破产之后，为保险存款设下的25万美元的最大限额比起10万美元的最大限额来说，向FDIC支付的清理费用要高得多。
此外，FDIC目前为那些在银行的业务交易账户提供担保，确保它们不受任何限制。一般来说，这些账户是公司使用的非利息付费交易账户，用来处理日常的收支状况。FDIC注意到那些小型企业不会用到银行账户，除非它们保全险。但是，FDIC应该鼓励企业进行尽职调查，以便选择一家好的银行来处理日常收支。由于FDIC对那些存款账户采取无限制保险，企业没有动力进行尽职的调查。因此，FDIC应该规定企业交易账户的保险限额上限不得超过25万美元，或者只允许真正的小型企业拥有无限的存款保险。
更多的存款保险在世界范围内扩展
保险限额和银行账户总的覆盖率越来越高的趋势在全世界范围内扩展。爱尔兰通过立即宣布对于所有银行存款的总担保而走在欧盟的前面。为了阻止当地的存款流向爱尔兰，不久以后，许多比较大的欧洲国家，比如英国和德国，为他们的银行存款提供更高或是总的担保。这是可预见的民族主义反应，旨在把当地的存款保留在当地的银行。但是，一些原来属于前社会主义阵营的新欧盟成员国无法负担如此庞大的担保费。虽然很难达成国际协议，但是似乎那些以欧元作为其共同货币的欧洲国家达成对银行存款投保的统一政策还是可行的。如果在欧元区不能达成这样一个协议，那么就没有希望在更广泛的国家范围内达成金融协议。
甚至按照惯例避开存款保险的亚洲国家也加入了这一流行趋势。澳大利亚和新西兰也放弃了他们正统主义者的立场，开始为银行存款实行保险计划。中国香港宣布了对所有的银行存款实行总担保，以防止资金外流到其他亚洲银行。作为回应，汇丰银行亚洲分行的行长号召亚洲政府放弃其对银行存款的大规模担保，因为这会使他们面临风险：为了对于那些脆弱的银行已是不恰当的帮助，而强行给纳税人施加沉重的负担。
简而言之，每个国家都急于保护本国的银行，而丝毫不关心其他国家的情况——是你的邻邦贫穷的破坏性贸易政策的金融解释。
（经作者及出版社授权，本文摘自罗伯特·博森的新著《大乱有大治》。2010年3月，该书中文版由中信出版社出版，中国投资有限公司副董事长、总经理高西庆作序。）
相关背景：
罗伯特·博森 (Robert Pozen) 是马萨诸塞金融服务公司（MFS）董事长。MFS为永明金融集团(Sun Life Financial)旗下投资管理公司，为全球500万投资者管理近1800亿美元的资产。博森同时是哈佛大学商学院的高级讲师。他曾任富达投资公司副董事长、富达管理研究公司总裁和富达投资基金投资顾问。博森先生作为民主党代表，曾任布什总统的加强社会保障委员会委员、马萨诸塞州经济部部长等职务。
《大乱有大治》记录了美国金融体制的震荡，描述了金融机构如何像多米诺骨牌那样接连倒下。先是次贷危机的爆发，然后波及到股市、货币市场以及银行，再论美国证券交易委员会的失策和国际保护主义的兴起。博森先生对证券化过程的改革提出了建议，评估了金融危机对股票和债券市场的影响，评价了美国政府通过购买股票和不良资产来救助金融机构的措施。