国务院制定的《机动车交通事故责任强制保险条例》（以下简称《条例》）自2006年7月1日施行以来，如何理解和适用其第二十二条的规定，就成了一个不断争议的问题。讨论和统一对《条例》第二十二条的认识，极为必要。
    一、第二十二条的文义及与第二十一条的逻辑关系

  　　《条例》第二十二条第一款规定，有驾驶人未取得驾驶资格、驾驶人醉酒、机动车被盗抢期间肇事、被保险人故意制造交通事故四种情形之一的，保险公司在机动车交通事故责任强制保险责任限额范围内垫付抢救费用，并有权向致害人追偿；第二款规定，有前款所列情形之一，发生道路交通事故的，造成受害人的财产损失，保险公司不承担赔偿责任。

  　　对于第二款规定的适用，实践中不存在争议。但是对于第一款规定，许多人认为，即使存在醉酒驾驶、故意肇事等四种情形之一的道路交通事故，保险公司仍然应当按照《条例》第二十一条的规定，对人身伤亡承担赔偿责任。理由主要有两个：一是认为第一款没有明确规定人身损害不赔，因此不能得出保险公司对人身伤害免赔的结论；二是认为《条例》第三条、第二十一条的效力高于第二十二条，两者规定不一致时，应优先适用第三条、第二十一条的规定。

  　　要正确认识《条例》第二十二条第一款的规定，首先，必须对该款关于“保险公司在机动车交通事故责任强制保险责任限额范围内垫付抢救费用，并有权向致害人追偿”的文义进行分析。从文义看，该款规定的保险公司责任有三个显著特点：一是责任的内容是垫付；二是责任的范围是抢救费用；三是有权向致害人追偿。根据“举轻而明重”的法律解释原则，即使是人命关天的抢救费用，保险公司也仅仅承担垫付责任并可以追偿，其他责任就更不必承担了。由此可见，第二十二条第一款规定的保险公司责任不是赔偿责任。其次，必须对赔偿和垫付的含义进行界定。新华字典的解释是：赔偿是指由于自己的行动而使他人蒙受损失从而给予补偿；垫付是指暂时替人付钱。赔偿是民法通则第一百三十四条规定的十种民事责任之一，但是目前没有任何法律把垫付作为民事责任进行规定。承担赔偿责任的前提是存在赔偿之债，赔偿本身是对债务的清偿，因此赔偿是不可追偿的；但垫付只是暂时代为支付，而不以存在清偿责任为前提，因此垫付是可追偿的，追偿权利本身也说明垫付者无赔偿责任。正是由于第二十二条第一款为保险公司规定的责任仅仅是垫付抢救费用，因此，吴庆宝等主编的《民事裁判标准规范》对该款的解释是：“这四种情形下发生交通事故，保险公司对受害人不负赔偿责任，只负有在医疗费用赔偿限额内垫付抢救费用的责任，对其他损失也不负垫付责任。”

  　　那么，如何理解《条例》第二十二条与第二十一条的关系？是否如某些文章所说的“第二十一条的效力高于第二十二条”？或者如一些案例所体现的，即使是无证驾驶肇事，仍然可适用第二十一条的规定处理？首先，在同一部法律、法规之中比较不同法律条文的法律效力高低是没有法理依据的，逻辑上也是难以解释的。其次，正如法律存在普通法与特别法的区别一样，同一部法律、法规的条款中，也存在普通条款与特别条款的区别。例如，合同法中的所有权保留买卖合同的条款对于普通买卖合同的条款是特别条款；公司法中的一人有限责任公司的条款对于普通有限责任公司的条款是特别条款。同样，《条例》第二十一条与第二十二条的关系，就是普通条款与特别条款的关系。第二十一条第一款规定了一般情形下发生道路交通事故时保险公司的赔偿范围，第二十二条则规定了醉酒驾驶等四种情形下发生道路交通事故时保险公司的责任范围。根据众所周知的法律适用规则，同一部法律、法规中，在对特定情形下的当事人责任有特别条款规定的，应该适用特别条款的规定。因此，对醉酒驾驶等四种情形排除适用第二十二条、而适用第二十一条的规定处理，显然是适用法律不当。再次，能否从《条例》第二十一条第二款关于“道路交通事故的损失是由受害人故意造成的，保险公司不予赔偿”的规定推论出，非受害人故意造成的交通事故，保险公司都不能免责呢？应该指出的是，第二十一条第二款与第二十二条虽然都是对保险公司免责的规定，但是前者是从受害人的情形规定的，后者是从肇事者的情形规定，两者的逻辑标准不同，因此不能认为两者的规定存在矛盾，因而排斥第二十二条的适用。

    二、第二十二条与道路交通安全法的关系及其设立目的

  　　道路交通安全法第十七条规定：“国家实行机动车第三者责任强制保险制度，设立道路交通事故社会救助基金。具体办法由国务院规定。”这一规定是国务院制定《条例》的权力来源，也是国务院设计第三者责任强制保险制度的依据之一。虽然强制责任保险是一种强制要求投保人参保、保险公司不以营利为目的、对受害人的赔偿程序简化等有利于受害第三者的法律制度，但是不等于这种制度没有保险公司免责的空间。道路交通安全法第七十六条第二款、《条例》第二十一条第二款及第二十二条的规定就为保险公司开辟了免责空间。

  　　对于把《条例》第二十二条设计为保险人的除外责任的目的，国务院法制办等编写的《机动车交通事故责任强制保险条例释义》一书有如下解释：这是为了督促被保险人遵纪守法，维护社会公共秩序，更好地体现以人为本的精神，避免道德风险。笔者完全赞同这样的解释，因为将醉酒驾驶等四种情形下的事故损失作为保险人的除外责任，一是可以加重肇事方的经济负担，从而减少驾驶者因为有强制保险而发生的咨意妄为，以达到减少事故发生、促进道路安全的目的；二是可以防止为谋取保险金而有意或放任制造交通事故，以避免道德风险；三是假如将无证驾驶、醉酒驾驶等事故高发的情形列入保险范围，势必会增加保险赔付率，提高保险费，守法者将为违法者的行为支付费用，不利于体现公平原则，同时也有悖第三者责任强制保险制度设立的宗旨。

  　　对道路交通安全法第七十六条第一款的规定如何理解，也是一个争议很大的问题。有人认为，该款规定确立了保险公司对保险事故的无过错责任，只要肇事车辆参加了强制保险，那么一旦发生交通事故导致他人人身伤害或财产损失，保险公司就应当首先予以赔偿，而不论交通事故当事人各方是否有过错以及当事人的过错程度如何。笔者认为，所谓保险公司承担无过错责任一说，完全误读了保险法律关系的性质。无论是商业保险还是强制保险，保险人之所以在发生保险事故后要赔偿保险金，是由于他与被保险人之间存在保险合同关系。保险人在这里承担的责任虽然名为赔偿责任，但本质上是合同的履行责任，而合同责任是不能用过错或无过错评价的。道路交通安全法第七十六条第一款是对机动车第三者责任强制保险功能所作的原则性规定，不能从中得出机动车发生交通事故造成人身伤亡、财产损失的，一律由保险公司在责任限额范围内予以赔偿的结论；更不能用“无过错责任”这种似是而非的理论，混淆被保险人的侵权责任与保险人的合同责任，从而否定《条例》第二十二条的立法目的。

    三、第二十二条与保险法的关系及保险的特征

  　　《条例》第一条开宗明义地指出，该条例制定的依据是道路交通安全法和保险法。这说明，第三者责任强制保险制度同时受道路交通安全法与保险法的规范。该种保险既有区别于其他保险的特征，如设立上的强制性、经营上的非营利性、保险赔偿的救济性和社会性等，也有与其他保险相同的特征，如保险的宗旨和原则、保险人资格、投保及赔偿程序等均应遵循保险法的规定。因此，要正确理解《条例》，必须了解保险的特征与保险法的规则。

  　　除理财保险和养老保险等险种外，通常意义的保险是一种为自然灾害和意外事故遭受损失的人提供经济补偿的制度。保险营业是以存在不确定的危险为前提的，其特征之一是危险的发生存在可能，因此有进行保险的必要；如果危险根本不可能发生，保险也就完全没有必要。特征之二是危险的发生不确定，包括危险是否发生不确定、危险有可能发生但发生的时间不确定或后果不确定；如果危险必然要发生、确定要发生，是不适用保险的，例如醉酒驾驶、无证驾驶、故意制造事故，危险必然发生，没有任何保险公司会为这种情形提供保险。

  　　对故意制造保险事故不予赔偿，是保险法的一项重要规则。新保险法第二十七条第二款（旧保险法第二十八条第二款）规定：“投保人、被保险人故意制造保险事故的，保险人有权解除合同，不承担赔偿或者给付保险金的责任。”而未取得驾驶资格或者醉酒的情形，说明驾驶人无驾驶能力，无驾驶能力却驾驶高速机动的车辆，与故意制造事故性质无异,因此根据保险法的规则，保险公司应当免责。被保险机动车被盗抢期间肇事的，根据《最高人民法院关于被盗机动车辆肇事后由谁承担损害赔偿责任问题的批复》，其肇事责任应该由肇事人承担，被盗机动车辆的所有人不承担损害赔偿责任。由于保险责任是合同责任，保险人承担赔偿责任是以被保险人承担责任为前提的，机动车所有人通常就是投保人与被保险人，既然所有人不承担责任，保险人当然也不承担责任。