美国的政策性农业保险的历史已经有73年，加拿大也有52年。这两个国家的农业保险是严格按照在保险法之外专门制定的农业保险法律来试验和不断完善的。而且随着实践的发展和政策的调整，他们的法律法规也在不断修改。他们的法律法规及其依法实施的农业保险实践，有许多问题值得我们思考，包括为什么农业保险要在保险法之外单独立法，它有哪些特殊性（或者特殊元素）需要我们在制定本国农业保险法律法规中加以考量等。这里，笔者结合我国目前农业保险的试验及其存在的一些问题来加以探讨。

　　农业保险为什么需要专门立法

　　为什么政策性农业保险（或叫政府支持的农业保险）要专门立法？在美国、加拿大，人们认为这是很自然的事。政府涉足农业保险，涉及公权力与私权利之间的关系，必须要通过相应法律来调整。就是说，《保险法》是私法范畴，《农业保险法》却是公法范畴。广义的公法是指调配公权力之间，以及调节公权力与私权利之间关系的法律规范。相对于公法，一般而言私法是指规范私权关系的法律。

　　根据我国实际来做一些分析，也容易理解上述观点。

　　（一）农业保险是国家农业政策的重要组成部分，政府是农业保险的第一需求者。

　　当一国经济发展到一定程度，就会进入“工业补贴（或反哺）农业、城市支持农村”的阶段，这是世界上大多数国家经济发展的规律之一。我国理论界已经证明，我国现在已经进入了“工业补贴（反哺）农业”的阶段。而通过政府补贴农业保险价格的方式来启动和建立农业保险市场，运用现代风险管理的工具管理农业，加强对农业产业的保护，是加强农业这个国民经济基础、强农惠农必不可少的政策。

　　实际上，在世贸组织的框架下，通过政府支持的农业保险来抵御农业风险，补偿农业风险损失，保障本国农民的收入稳定和农业的持续发展，提高农业的产业化水平，是所谓“绿箱政策”的目的所在。农业的稳定发展，关系到一国乃至世界的经济和社会秩序的稳定。

　　对我国这样一个超过13亿人口的大国来说，粮食安全和食物安全关系更加重大。在我国农业发展的现阶段，传统农业风险管理手段已经无法适应形势的发展，用农业保险这种现代风险管理方法和技术来管理农业，是正确选择。也就是说，农业保险应该成为我国整个农业政策的重要组成部分。

　　在城市化进程中，对于中青年农民来说，农业已经不是其职业的主要选择。我们的调查表明，在发达地区农户尽管有支付能力，在自愿投保和无政府价格补贴的条件下，他们大多数不愿意购买昂贵的农业保险。而在一些欠发达地区，农民支付能力有限，也不会购买价格不菲的农业保险产品。作为理性人的选择，农民对农产品的生产有趋于自给性的势头，这与我国加强农业基础、确保粮食安全的政策愿望是相悖的。政府需要农业保险，并将其作为整个农业产业政策的重要组成部分，并通过给农业保险补贴，和其他各种财政和非财政手段支持，以激励农民投保和保证农业保险制度的稳定性和有效性，成为政府的一种被动的和必需的选择。把这种重要政策上升到立法层次是合乎逻辑的正确决策。

　　（二）在商业性竞争经营的条件下，农业保险不会有市场。要建立这个特殊市场，必须要有政府参与，这种参与应当有法律依据。

　　如前所述，农业保险由于风险频率高、强度大、风险损失高，同时面对高度分散的投保农户和巨大的风险单位、广阔的标的，其经营成本比一般财产保险高得多。这导致了很高的保险费率，而投保农民的农业经营和人均纯收入都相当低，相比其从农作物和畜禽饲养所获较低的预期收入，除少数（种植养殖业的雹灾保险、火灾保险）外，在无政府较高价格补贴的条件下，他们不会自愿购买大多数农业保险产品，一个竞争性的商业市场就不会出现。政府对农业保险的需求要变成农民的购买行为，既需要通过包括保费高比例补贴和广泛的宣传动员和组织工作，还要对保险公司的经营活动给予全方位的支持。这需要提供包括宏观管理政策、财政和税收政策、再保险制度安排、大灾准备金制度和其他分散巨灾风险机制在内的宏观政策的制度安排，以及政府部门配合协助保险经营机构做好风险区划、费率分区，以及展业、查勘、定损、理赔等微观经营工作，以保证农业保险经营的顺畅和有效率。

　　政府不仅介入保险制度的建设工作，还需要介入保险企业的微观经营活动，无论从角色定位和行为边界的界定，以及具体参与农业保险活动的费用、报酬的支出，必须有法律依据。否则，将会违反现行有关法律法规，甚至与现行其他法律相冲突。

　　（三）农业保险涉及政府公共资源的分配和利用，因此需要通过立法规范、监督使用和评估效益。

　　政策性农业保险产品不是完全意义上的私人物品，由于有公共财政的价格补贴，它就具有了部分公共物品的性质，即准公共物品。对什么产品进行价格补贴，补贴范围有多大，以什么形式进行补贴，需要多大补贴预算，补贴效率如何评价，这些资金的使用由谁监管，如何监管等问题，都需要通过立法进行规范和监管。否则，政府预算就缺乏依据，公共资源就可能无法保证得到合理和有效率的运用。/////

　　加拿大和美国给农业保险立法，都有类似的论证，这里就不一一赘述。

　　立法目标决定了保险保障的范围

　　不同国家举办其政策性农业保险都要确立其立法目标，美国的农作物保险法的立法目标是“通过健全的农作物保险体系，增强农业的经济稳定性，并为设计和建立农作物保险体系提供有益的研究试验手段，以提高国民福利水平”。这里强调的是两个方面：一是稳定农业经济，二是提高农民的福利水平。加拿大的农作物保险也体现了类似的目标。毫无疑问，对于传统的农产品出口大国加拿大和美国来说，农产品只是一般的贸易商品，农产品生产只是农民取得收入的手段，如果有什么战略意义的话，那也只是外贸和外援的层面，而不在农产品本身。因此，加、美两国农作物保险的目标就是稳定农业经济，减少农民的收入波动。

　　为了这个目标，加拿大和美国的农作物保险着眼于普惠，努力做到不仅家家都可以投保，而且无论种什么作物都可以有保可投，均等地享受政府的补贴和服务。他们承保的作物涵盖了他们国家的绝大部分作物，美国和加拿大都有30种作物，而且还逐步把一些种植范围很小面积很有限的“小宗”作物也纳入进来。他们在法律中列明的承保风险责任也很广泛，美国的承保风险包括了干旱、洪水、冰雹、大风、霜灾、冻害、雷电、火灾、雨涝、雪灾、野生动物侵害、飓风、龙卷风、虫害、病害等15类，加拿大也有干旱、过湿、降水过多、洪水灾害、霜冻、冰雹、过热、风灾（包括龙卷风）、病虫害、水禽、野生动物侵害等10多类。所以，他们把农作物保险叫“多风险保险”或“一切险保险”。这里实际上还只是承保了自然风险，后来他们先后都将农产品市场风险也纳入农作物保险，进一步举办“农户收入保险”、“作物收入保险”等，真正实现了稳定收入、增进福利的作用。

　　我们国家还没有任何农业保险的立法，如果立法，首先也要考虑确立什么目标。几年前在讨论制定《政策性农业保险条例》,没有体现出农业和农业保险对于我国的战略意义。我国的农业有粮食和食物安全的战略意义，同时由于农民社会保障制度不完善和农产品一定程度的自给性，农业生产对农民还有社会保障意义。因此，我国农业保目标设定既要体现农业稳定发展，保障粮食和食物安全的目标，也要体现对农民的部分社会保障的意义。

　　我国就农业保险对象来说比加拿大、美国要宽泛，不仅承保农作物还有家畜家禽，甚至延伸到渔船、农业机械设施、农房等“涉农”保险领域。但就每一类，目前保险标的种类非常有限，受到中央财政支持的保险作物和畜禽种类更少，而且，受益面还比较局限，有些地区有的非补贴目录的种养殖业生产户，还无法参保，保险风险责任也非常窄，大部分地区和公司，甚至连旱灾还没有纳入保险责任。当然，我们的政策性农业保险试验刚刚开始，政府也好，公司也好，持谨慎态度也无大错。目前就笔者的观察，纳入补贴的作物范围和地区范围受限，对中央来说恐怕不是钱的问题，而是有关部门还没有认真考虑和研究这个问题。但对地方，特别是地、县级政府还有财力问题。笔者认为，立法的时候要有前瞻的观点，也要充分考虑各地的实际。但更重要的是应当体现普惠的精神。

　　（一）

    通过政府支持的农业保险来抵御农业风险，补偿农业风险损失，保障本国农民的收入稳定和农业的持续发展，提高农业的产业化水平，是所谓“绿箱政策”的目的所在。农业的稳定发展，关系到一国乃至世界的经济和社会秩序的稳定。对我国这样一个超过13亿人口的大国来说，粮食安全和食物安全关系更加重大。在我国农业发展的现阶段，传统农业风险管理手段已经无法适应形势的发展，用农业保险这种现代风险管理方法和技术来管理农业，是正确选择。也就是说，农业保险应该成为我国整个农业政策的重要组成部分。